II SA/Lu 538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewoda L. postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K., R. K., J. K. i Z. K. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych stalowych z poziomu terenu na balkon na I piętrze przy budynku mieszkaniowym jednorodzinnym oraz schodów terenowych w ramach robót budowlanych na działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Powołaną na wstępie decyzją dnia 22 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta L. udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę, zgodnie ze złożonym przez nich projektem budowlanym. Wobec niezaskarżenia tej decyzji w ustawowym terminie stała się ona ostateczna w dniu 7 lipca 2010 r. W dniu 7 sierpnia 2010 r. D. Z. złożyła pismo, nazwane "odwołaniem", wnosząc o uchylenie powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał wcześniej właścicielom budynku na działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L., rozbiórkę takich samych schodów jak objęte pozwoleniem na budowę. D. Z. zarzuciła, iż z naruszeniem przepisów prawa nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie wniosła ona o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda L. decyzją z dnia 8 września 2010 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wniosku D. Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podnosząc, iż w razie nieskorzystania przez stronę z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania. Wówczas stronie, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stronie tej nie przysługuje zatem prawo wniesienia odwołania ani wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania D. Z., utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody z dnia 8 września 2010 r. Po zwróceniu akt sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda L. postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania D. Z. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, iż z pisma z dnia 7 sierpnia 2010 r. wynika jednoznacznie, że stanowi ono odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 czerwca 2010 r., a nie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Organ administracji podkreślił, iż termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r. upłynął w dniu 6 lipca 2010 r. D. Z. wnosząc odwołanie od tej decyzji w dniu 9 sierpnia 2010 r. uchybiła zatem terminowi do jego wniesienia. Termin ten nie został przywrócony. W sytuacji, gdy D. Z., która nie brała udziału w postępowaniu wniosła odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, zdaniem Wojewody, należało uznać, że odwołanie to zostało wniesione od decyzji ostatecznej, co uzasadnia stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę do Sądu na postanowienie Wojewody z dnia 20 maja 2011 r. wniosła D. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła, iż złożone przez nią w dniu 7 sierpnia 2010 r. pismo, nazwane "odwołaniem", powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Wojewoda winien był w sposób jednoznaczny odnieść się do tej kwestii tym bardziej, że postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r. przekazał odwołanie w części dotyczącej wznowienia postępowania, zgodnie z właściwością, Prezydentowi Miasta L., który do chwili obecnej nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, iż rozpatrzenie sprawy w trybie wznowieniowym nastąpi po zwrocie z Sądu akt administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda L., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K., R. K., J. K. i Z. K. pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych stalowych z poziomu terenu na balkon na I piętrze przy budynku mieszkaniowym jednorodzinnym oraz schodów terenowych w ramach robót budowlanych na działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż skarżąca D. Z., będąca właścicielką działki nr ewid. y, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce nr ewid. x, przy ul. K. [...] w L. Organ architektoniczno-budowlany nie umożliwił skarżącej, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżącej nie została również doręczona decyzja z dnia 22 czerwca 2010 r. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, 14 grudnia 2007 r., II OSK 1759/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. II SA/Gd 279/10 – niepublikowane). W rozpatrywanej sprawie skarżąca w pismach składanych organom administracji wskazywała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. Skoro skarżąca powoływała się na okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez Wojewodę jej pisma z dnia 7 sierpnia 2010 r. jako odwołania od powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania tytuł pisma procesowego nie może mieć decydującego znaczenia. Istotna jest ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, a nie organ administracji. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W myśl art. 7 i art. 9 k.p.a. organy administracji są bowiem zobowiązane do uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz czuwania nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w związku z tym organy te obowiązane są również udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasady te znajdują zastosowanie zwłaszcza w przypadku, gdy w sprawie zachodzą wątpliwości co do przedmiotu żądania strony. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym w skardze wyroku z dnia 15 maja 2007 r., IV SA/Wa 512/07, iż nawet przy jednoznacznie wskazywanej podstawie prawnej żądania przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego organ orzekający zobowiązany jest, w świetle art. 7 i art. 9 k.p.a., wyjaśnić rzeczywisty zamiar wnioskodawcy, gdy wnioskodawca powołuje okoliczności mogące być skutecznie ocenione w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, aniżeli postępowanie wynikające ze wskazanej przez wnioskodawcę podstawy prawnej. Wojewoda L. wskazanych wyżej obowiązków nie dopełnił i samodzielnie ocenił, iż pismo skarżącej stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], nie zaś – jak wskazywała skarżąca – wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powołaną decyzją. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.