II SA/Bk 436/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 415,00 (słownie: czterysta piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 436/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał Wójta Gminy K. do przedłożenia do dnia [...] lutego 2005 r. aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej ul. L. w K. wraz z kołnierzem o szerokości 30 m, z uwzględnieniem istniejących sieci i urządzeń, rzędnych studzienek kanalizacyjnych oraz warstwic przyległego terenu, z którego wody opadowe spływają na działkę J. G. W uzasadnieniu powołał się na zalecenie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r., w której wyrażono pogląd o konieczności wykonania ponownej inwentaryzacji geodezyjnej. W wyniku złożonego przez Wójta Gminy K. zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o terminie wykonania obowiązku i przedłużył ten termin do dnia [...] kwietnia 2005 r., zaś utrzymał w/w postanowienie w mocy w pozostałej części tj. w zakresie nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji. W uzasadnieniu podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Powołał się na treść przepisu art. 81 c) ust. 2 ustawy Prawo budowlane prezentując pogląd, iż pozwala on zobowiązać inwestora do przedstawienia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej w sytuacji istnienia wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, stanu robót budowlanych oraz jakości wyrobów budowlanych. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego Wójt Gminy K. wnosząc o jego uchylenie w całości z uwagi na rażące uchybienie przepisom prawa materialnego i przepisom proceduralnym: naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kpa, wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia pełnej dokumentacji, naruszenie prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Wyraził pogląd, iż zobowiązanie Wójta do przedłożenia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej jest nadinterpretacją wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1547/03 oraz że rzetelność posiadanej inwentaryzacji, która ma być zweryfikowana przez sporządzenie kolejnej, mogła zostać sprawdzona w drodze dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Podniósł, iż zobowiązanie do przedłożenia inwentaryzacji całej ul. L. pozostaje w sprzeczności w zasadą ekonomii procesowej, albowiem wystarczające byłoby zobowiązanie do wykonania inwentaryzacji dotyczącej tylko tej części ul. L., która przylega do posesji J. G. Wójt wskazał również na naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez podanie go jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu II instancji. Zakwestionował możliwość nałożenia spornego obowiązku w oparciu o art. 81 c) ust. 2 Prawa budowlanego, w którym mowa jest o możliwości zobowiązania do przedstawienia odpowiednich ekspertyz i ocen, a nie inwentaryzacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 11 października 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 384/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd podzielił pogląd o związaniu organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., z której wynika obowiązek wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej z uwagi na rozbieżność danych wynikających z inwentaryzacji powykonawczej i mapy sporządzonych w Starostwie Powiatowym w S. i mapy poinwentaryzacyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę K. Sz. Skład orzekający wywiódł, iż przepis art. 81 c) ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w wielu różnorodnych sytuacjach budowlanych i może być podstawą nałożenia obowiązku sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego orzeczenia przez Wójta Gminy K. wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 177/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd wytknął składowi orzekającemu w I instancji uchylenie się od oceny legalności wszystkich wydanych w toku postępowania administracyjnego aktów oraz wyrażenie nieprawidłowego poglądu o związaniu sądu stanowiskiem zawartym w decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., a konsekwencji przyjęcie, że istnieje potrzeba wydania postanowienia zobowiązującego do sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej. W ocenie NSA stanowisko to pomija treść przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który pozwala na ocenę legalności wszystkich wydanych w sprawie aktów i czynności, a więc również wskazanej decyzji. Nadto zwrócił uwagę, iż z treści art. 138 § 2 Kpa nie wynika uprawnienie organu odwoławczego do narzucenia organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy. NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisu art. 81 c) ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż na podstawie tego przepisu organy budowlane nie mogą żądać od podmiotów w nim wymienionych dokumentów, które nie mają charakteru ekspertyzy czy oceny technicznej. Podzielenie poglądu sądu I instancji prowadziłoby do wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu i zatarcia różnicy pomiędzy inwentaryzacją powykonawczą a ekspertyzą czy oceną techniczną. NSA podniósł również konieczność rozważenia prawidłowości wskazania w zaskarżonym postanowieniu Wójta – organu wykonawczego gminy - jako podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Zwrócił uwagę, że inwestorem spornego przedsięwzięcia była gmina jako osoba prawna wykonująca określone obowiązki publicznoprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2003 r., a wydane w nim rozstrzygnięcia kończące były już przedmiotem kontroli tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 177/06 uchylił orzeczenie WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 384/05 oddalające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje, albowiem zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 200 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które zostały już wcześniej przesądzone, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach rozstrzygnięć obydwu instancji wynika, iż organy uważały za swój obowiązek uwzględnienie zaleceń wskazanych w decyzji kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. i wydanie postanowienia nakazującego dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej na podstawie art. 81 c) ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Pr. b. Przystępując do oceny tego stanowiska wskazać trzeba w pierwszej kolejności, iż przepis art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do oceny naruszeń prawa zaistniałych w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocenie podlega zatem całość postępowania w sprawie, a nie tylko i wyłącznie decyzja zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna. Dlatego też sąd, rozstrzygając w granicach sprawy, krytycznie ocenia wskazaną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. jako naruszającą przepis art. 138 § 2 Kpa (w decyzji błędnie wskazano jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy widzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie o przesądzenie jego treści poprzez nakazanie lub narzucenie pozytywnego lub negatywnego załatwienia sprawy. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować tylko organ I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 Kpa. Dlatego też wskazanie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. było niedopuszczalne. Organ I instancji nie był zatem związany tymi zaleceniami i samodzielnie powinien ocenić jaki dowód pozwoli mu na wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości. Sąd nie uchylił jednak wskazanej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a., albowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (w zakresie nakazania sporządzenia inwentaryzacji), co do zasady była ona prawidłowa. Nawiązując do poglądu wyrażonego przez sąd II instancji w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. stwierdzić trzeba, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Uchybienie polega na podjęciu w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 81 c) ust. 2 zd. 1 Pr. b. Przepis ten zastosowano do sytuacji, której on nie dotyczy, co było skutkiem dokonania rozszerzającej i nie znajdującej uzasadnienia w brzmieniu tego przepisu ani w pozostałych przepisach w/w ustawy wykładni. Zgodnie z art. 81 c) ust. 2 zd. 2 Pr. b. organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby wymienione w ust. 1 tego przepisu (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W ocenie sądu ustawodawca wyraźnie określił sytuacje, w której istnieje możliwość żądania w/w dokumentów i są to sytuacje inne niż ta, z którą mamy do czynienia w sprawie. Celem sporządzenia ocen czy ekspertyz jest potwierdzenie, czy ujawnione wątpliwości dotyczące jakości materiałów czy robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu rzeczywiście istnieją i wskazanie, w jaki sposób można je usunąć. Tymczasem inwentaryzacja geodezyjna ma zupełnie inne zadanie. Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 Pr. b. jej sporządzenie jest wymagane każdorazowo po zakończeniu realizacji obiektów wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, celem sprawdzenia położenia obiektu na gruncie. W rozpoznawanej sprawie taka inwentaryzacja została wykonana, a jedynie później zaewidencjonowana mapa zawiera dane odmienne od zapisanych w inwentaryzacji. Ustawodawca nieprzypadkowo używa zatem w przepisach art. 43 i art. 81 c) ust. 2 Pr. b. dwóch zupełnie odmiennych pojęć, dotyczących spełniających odrębne role dokumentów. Nieprawidłowe jest w związku z tym zamienne używanie pojęć ocena techniczna i ekspertyza z pojęciem inwentaryzacja oraz nie może się ostać pogląd, iż na podstawie art. 81 c) ust. 2 Pr. b. można żądać dokumentów innych niż wyraźnie w nim wskazane. Wskazać również trzeba, iż postanowienie wydawane na mocy art. 81 c) ust. 2 Pr. b. ma charakter dowodowy, a jego celem jest doprowadzenie do skompletowania materiału dowodowego, aby przedmiotem oceny organu był całokształt okoliczności sprawy. Wśród możliwych adresatów takiego postanowienia wskazanych w art. 81 c ust. 1 w zw. z ust. 2 Pr. b. jest inwestor. Rozpoznawana sprawa dotyczy prawidłowości modernizacji drogi gminnej – ul. L. w K. Ze znajdującego się w aktach materiału dowodowego wynika, iż inwestorem tego przedsięwzięcia jest gmina K., a zatem to ona jako osoba prawna wykonująca określone obowiązki publicznoprawne powinna być traktowana w sprawie jako strona postępowania (art. 29 Kpa). Nieprawidłowe było zatem skierowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia do organu wykonawczego gminy tj. Wójta, który nie jest inwestorem, ale przedstawicielem inwestora uprawnionym do reprezentowania go z mocy przepisu art. 31 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchybienie to kwalifikuje się pod przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 250 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego.