II SA/Bk 443/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B. w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0741 ha, która stała się własnością Gminy B., zgodnie z ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie przedłużenia ul. [...] oraz budowie fragmentu ul. [...] w B.. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie przedłużenia ul. [...] oraz budowie fragmentu ul. [...] w B.. W decyzji tej zatwierdzono m.in. projekt podziału nieruchomości położonej w B. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2357 ha, na działki: nr [...] o pow. 0,0741 ha (przeznaczona pod drogę) oraz nr [...] o pow. 0,1616 ha (pozostającej własnością dotychczasowego właściciela). Ww. nieruchomość przed podziałem stanowiła własność H. D.. W dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. [...] września 2018 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0741 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy B. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ustalił wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość, na rzecz H. D., w wysokości 253.892,00 zł, w tym wartość gruntu -230.792,00 zł, oraz wartość części składowych gruntu - 23.100,00 zł. Odszkodowanie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w ustawowym terminie przez dotychczasowego właściciela zarządcy drogi. Do wypłaty odszkodowania w łącznej wysokości 266.586,60 zł zobowiązano Prezydenta Miasta B. w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. D. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. dnia [...] sierpnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0741 ha, położoną w B., obręb [...], na rzecz H. D., w wysokości 262.469,00 zł, w tym wartość gruntu - 234.682,00 zł, oraz wartość części składowych gruntu - 27.787,00 zł. Odszkodowanie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania w ustawowym terminie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zarządcy drogi. Do wypłaty odszkodowania w łącznej wysokości 275.592,45 zł zobowiązano Prezydenta Miasta B. w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. D.. W ramach rozpoznawania odwołania organ odwoławczy wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego J. B. z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości organu odwoławczego dotyczących treści operatu. Wątpliwości dotyczyły podobieństwa nieruchomości podobnych z poz. 7 i 11 na stronie 14 operatu oraz przyjęcie jako cechy wpływającej na wartość nieruchomości sposobu zajęcia nieruchomości, a po uzyskaniu odpowiedzi biegłej poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W wyznaczonym terminie strony nie zgłosiły uwag. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy J. B. sporządziła operat szacunkowy w dniu [...] sierpnia 2020 r., określając wartość nieruchomości na łączną kwotę 262.469,00 zł, w tym wartość gruntu - 234.682,00 zł, oraz wartość części składowych gruntu -27.787,00 zł. Części składowe gruntu stanowiły naniesienia budowlane w postaci ogrodzenia o wartości 18.293,00 zł, oraz nasadzenia o wartości 9.494,00 zł. Biegła określiła wartość gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Następnie organ opisał na czym polega przywołana metoda. W ocenie organu, jak wynika z treści sporządzonego operatu szacunkowego oraz akt sprawy, przejęta nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], była przeznaczona pod drogę. Potwierdzają to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulicy B.) - Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 24 listopada 2008 r. - Dz. Urz. Woj. P. z 2008 r. Nr 318, poz. 3379). Zgodnie z aktem prawa miejscowego przejęta nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2KD-Z, oznaczającym ulicę zbiorczą - przedłużenie ul. [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową rzeczoznawca majątkowy przy wycenie gruntu prawidłowo zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła wskazała, iż przedmiotem wyceny jest działka gruntu, na której znajdują się części składowe gruntu (naniesienia budowlane, nasadzenia). Rynkowa wartość gruntu określona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie badania przeprowadzonych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Natomiast, wartość odtworzeniowa części składowych gruntu została określona w podejściu kosztowym. Biegła dokonując analizy transakcji nieruchomościami drogowymi wybrała 11 transakcji nieruchomościami podobnymi i przeznaczonymi pod drogę z rynku lokalnego, zdefiniowanego jako obszar miasta B.. Analiza objęła lata 2014 - 2018. Biegła na stronie 13 operatu wyjaśniła, że ze względu na małą ilość transakcji, został przyjęty okres badania dłuższy niż dwa lata. Przeprowadzona w operacie analiza rynku wykazała, że nieruchomości drogowe osiągały w badanym okresie ceny od 142,54 zł/m2 do 357,00 zł/m2. Rzeczoznawca obliczyła cenę średnią tych nieruchomości, która wyniosła 239,03 zł/m2, a następnie zakres współczynników korygujących. Biorąc pod uwagę cechy rynkowe nieruchomości mające wpływ na cenę, takie jak: powierzchnia gruntu, sposób zajęcia gruntu, oraz inne cechy rynkowe (takie jak lokalizacja, otoczenie, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej), biegła ustaliła dla wycenianej nieruchomości wartość współczynnika korygującego wynoszącego 1,325 i określiła wartość 1 m2 wynoszącą 316,71 zł (239,03 zł/m2 x 1,325). Tym samym wartość rynkowa gruntu, oznaczonego jako działka nr [...], wyniosła 234.682,00 zł (741 m2 x 316,71 zł), po zaokrągleniu do pełnych złotych. Następnie, biegła określiła wartość części składowych gruntu na działce nr [...], w postaci ogrodzenia oraz nasadzeń. Wartość ogrodzenia w kwocie 18.293,00 zł określono w podejściu kosztowym, metodą odtworzeniową w oparciu o koszt zastąpienia tych elementów pomniejszony o stopień zużycia oraz skorygowaniu o wskaźnik regionalny. Wartość kosztów zastąpienia ogrodzenia określono w oparciu o "Biuletyn cen obiektów budowlanych - II Kwartał 2020 r. - [...]". Wyceny nasadzeń dokonano również na podstawie kosztów ich zastąpienia, według opracowania "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" wydawnictwa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 2017 roku oraz na podstawie opracowania "Określenie wartości roślin ozdobnych", Bydgoszcz 2018. Łączna wartość nasadzeń, obliczona przez rzeczoznawcę, wyniosła 9.494,00 zł jako suma wartości kultur wieloletnich (2.801,00 zł) i drzew ozdobnych (6.693,00 zł). W ten sposób wartość nieruchomości, określona przez rzeczoznawcę majątkowego, wyniosła łącznie 262.469,00 zł, jako suma wartości gruntu (234.682,00 zł), oraz wartości jego części składowych, w postaci ogrodzenia i nasadzeń (27.787,00 zł). W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przedstawiające tok obliczeń, oraz wyjaśniające metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłej, oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Biegła zastosowała też właściwe przepisy regulujące kwestie sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła ponadto wątpliwości organu odwoławczego w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. w zakresie przyjęcia dwóch transakcji w zbiorze nieruchomości podobnych oraz wyjaśniła, że cecha rynkowa "sposób zajęcia gruntu" wpływa na wartość rynkową nieruchomości, na podstawie przeprowadzonej analizy rynku. Stanowisko biegłej jest zatem logiczne, w związku z czym organ przyjął wyjaśnienia wyrażone w tym piśmie. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonała doboru nieruchomości porównawczych do wycenianej nieruchomości. Wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości, oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. W operacie szacunkowym scharakteryzowano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, a także właściwie ustalono współczynniki korygujące. Określając wartość składników budowlanych uwzględniono stopień ich zużycia, co pozostaje w zgodzie z przepisem art. 135 ust. 4 u.g.n. Zdaniem organu II instancji biegła miała na uwadze, iż podobne transakcje nieruchomościami wraz ze znajdującymi się na niej częściami składowymi nie wystąpiły na analizowanym rynku, w związku z czym oszacowano oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Organ odniósł się też do podniesionych w odwołaniu zarzutów i stwierdził, że są one niezasadne. Organ przeanalizował przepisy art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na przeznaczenie wycenianej nieruchomości, cel wywłaszczenia pod drogę, oraz stwierdzenie na rynku cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Przeprowadzona przez biegłą analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, że rynek obrotu nieruchomościami przeznaczonymi wyłącznie pod drogi na badanym terenie istnieje, dlatego też biegła, określiła wartość nieruchomości w oparciu o transakcje drogowe podobne. Odnosząc się zaś do zarzutu przyjęcia do analizy transakcji z lat 2014, 2017 i 2018, organ wyjaśnił, że przepisy nie regulują kwestii okresu z jakiego należy wybierać transakcje nieruchomościami podobnymi. Biegła na stronie 13 operatu, w punkcie 10.3 wyjaśniła, przyjęcie okresu badania rynku dłuższego niż dwa lata. Podyktowane to było małą ilością zawieranych rocznie transakcji. Przyjęcie dłuższego niż dwa lata okresu badania rynku dopuszcza Standard III.7 w pkt 1.4, w przypadku słabo rozwiniętego rynku. Dalej organ wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wybór metody i techniki wyceny, jak i ocena podobieństwa nieruchomości, wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego. Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji, czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości. Na koniec organ podniósł, że nie miał podstaw do kwestionowania przeprowadzonej przez biegłą wyceny, a strona nie przedłożyła kontroperatu, ani opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych stwierdzającej nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła H. D., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w I instancji przez Prezydenta Miasta B. działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w sytuacji, gdy stroną postępowania obowiązaną do wypłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt jest Gmina B. - reprezentowana przez Prezydenta Miasta B., stąd Prezydent Miasta winien być wyłączony od udziału w sprawie; b) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz na niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i rozpoznaniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli; c) art, 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak samodzielnej analizy materiału dowodowego przez organ i sprowadzenie uzasadnienia wydanej decyzji do zrelacjonowania przebiegu postępowania i zacytowania odpowiedzi rzeczoznawcy na wątpliwości skarżącej; d) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w toku prowadzonego postępowania, co doprowadziło do uznania, iż operat szacunkowy opracowany w celu ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony zgodnie z prawem, w sytuacji gdy narusza on obowiązujące przepisy, w tym Rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "Rozporządzenie RM") oraz Ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). 2) Naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. 3) Naruszenie art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania poniżej wartości rynkowej nieruchomości. 4) Naruszenie § 34 ust. 4 zd. 2 ww. Rozporządzenia RM poprzez przyjęcie do analizy cen nieruchomości z lat 2014, 2017 i 2018. 5) Naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 128 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie niesłusznego, rażąco zaniżonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji, ewentualnie uchylenie tylko decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo przebieg postępowania i podniosła, że w jej ocenie Prezydent Miasta B. winien być, na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączony od rozpoznawania niniejszej sprawy, gdyż działając w charakterze starosty, jest jednocześnie organem wykonawczym Gminy Miasta B., czyli podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokością). Ustalenie bowiem wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta B., zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie zapewniała Gmina Miasta B., co ma niewątpliwie wpływ na jej budżet, a prezydent jako organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do dbałości o majątek gminy. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta. Dalej skarżąca podniosła zarzuty dotyczące nieprawidłowej oceny operatu przez organy. W jej ocenie organ nieprawidłowo uznał, że operat sporządzony w sprawie spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia i może stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Metodyka sporządzenia operatu przyjęta przez rzeczoznawcę, jest bowiem wadliwa, z uwagi na nieprawidłową interpretację przepisów prawa materialnego. Artykuł 134 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie jest wartość rynkowa nieruchomości. Nie oznacza to, że odszkodowanie ma zawsze być równe wartości rynkowej nieruchomości (jako przedmiotu prawa własności), ale jedynie, że podstawę wyjściową do ustalenia odszkodowania stanowi ta właśnie wartość. Od tej zasady w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano tylko jeden wyjątek przez odesłanie do art. 135 u.g.n., w którym mowa jest o tym, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z tego względu NSA w wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16 uznał, że generalna zasada ustalania odszkodowania na podstawie wartości rynkowej nieruchomości nie może doznać żadnego ograniczenia w drodze przepisu szczególnego. Przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Należy więc przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wynika to stąd, że osoba wywłaszczana nie może ponosić negatywnych skutków przez obniżenie wysokości odszkodowania z tej przyczyny, że jej nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny oznacza w istocie konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno bowiem racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że nieruchomości drogowe (w szczególności zaś działki zajęte pod drogi) mają niższe ceny, aniżeli nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu, np. mieszkaniowe. Natomiast zasada korzyści z art. 134 ust 4 u.g.n. polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Dalej skarżąca wyjaśniła, że powołując się na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego porównania z kolei zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego trybu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Zdaniem więc skarżącej, chodzi tu o zbadanie faktycznego przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z dotychczasowego sposobu jej użytkowania przez wywłaszczonego właściciela, jako determinanty wyceny jej wartości rynkowej na podstawie metodyki wynikającej z art. 150 § 2 i 3 u.g.n. oraz dokonanie w ten sposób wyceny jej rzeczywistej realnej wartości. Tymczasem zdanie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie zarówno rzeczoznawca majątkowy jak i organ konsekwentnie pominęły przedstawione przez skarżącą dowody wskazujące na mieszkalny charakter nieruchomości, z której wydzielono grunt pod drogę, poprzestając na stwierdzeniu, że skoro wywłaszczona część nieruchomości w planie miejscowym przeznaczona jest pod drogę, to należy określić jej wartość jako działki drogowej. Prowadzi to jednak do drastycznego pokrzywdzenia właścicieli droższych, lepiej zainwestowanych, położonych w atrakcyjniejszych miejscach nieruchomości, w stosunku do właścicieli wywłaszczonych nieruchomości niezainwestowanych, gruntów rolnych, nieużytków itp., gdyż w takim wypadku - z uwagi na przeznaczenie drogowe w planie - wycena jednej i drugiej nieruchomości byłaby zbliżona. Kierując się taką logiką, dochodziłoby do oderwania wysokości ustalanego i przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od jej rzeczywistej wartości. W sposób oczywisty narusza to art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza wprawdzie wywłaszczenie, ale czyni to pod warunkiem, że jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skarżąca powołała się też na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. i wskazała, co rzeczoznawca powinien: po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n.; po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia; po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości; po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tylko tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. i § 36 Rozporządzenia RM z dnia 21.09.2004 r., będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (wyroki TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, publ. OTK Seria A 2004 nr 7, poz. 66, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ.OTK-A2012 nr 9, poz. 106). W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca nie ustalił wartości wycenianej nieruchomości na podstawie jej cech szczególnych wynikających z dotychczasowego sposobu użytkowania. Sposób ten został zresztą również określony bardzo zdawkowo, co nie oddaje istoty i charakteru spornej działki traktowanej jako pewna całość z punktu widzenia zasad klasyfikacji gruntów, jej położenia na konkretnym terenie urbanistycznym, wielkości działki przed podziałem czy potencjalnych możliwości faktycznego przeznaczenia tej nieruchomości jako elementu pewnej zorganizowanej całości - z uwzględnieniem podobnych działek na gruntach przyległych. W takim wypadku organ powinien już w zleceniu opracowania opinii wskazać jakie było faktyczne przeznaczenie gruntu (nieruchomości z której wydzielono działkę pod drogę) w dacie wejścia w życie przepisów p.w.u.r. Skarżąca wyjaśniła też, że przez okres 25 lat opłacała podatek od spornej działki jako działki budowlanej, opłaciła opłatę adiacencką i na własny koszt uzbroiła przedmiotową nieruchomość. Ponadto podkreśla, iż "miasto" sprzedało na rzecz dewelopera działkę położoną w bardzo bliskiej odległości od działki odwołującej, tj. działkę o nr [...], po cenie 500 zł za m2. Działka ta nie posiadała drogi dojazdowej i nie była uzbrojona, w przeciwieństwie do działki skarżącej. Przy czym, uznać należy, iż nieruchomość sprzedana deweloperowi stanowi tzw. nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie, przed sprzedażą w/w działki deweloperowi, "miasto" zaproponowało skarżącej zamianę działki obecnie zajętej pod drogę na działki: [...]. Ostatecznie skarżąca wyraziła zgodę na taką zamianę, ale "miasto" wycofało się z propozycji. Skarżąca podniosła ponadto, że biegła analizie poddała transakcje drogowe podobne z 2014, 2017 i 2018 r., organ zaś uznał to za zabieg prawidłowy wskazując, iż przepisy nie regulują kwestii okresu z jakiego należy wybierać transakcje nieruchomościami podobnymi. Tymczasem § 34 ust. 4 zd. 2 ww. Rozporządzenia RM zawiera wyraźne odesłanie do ustępu pierwszego, gdzie mowa o cenach nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, nie zaś z okresu kilku lat wstecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej. W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), a w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem Sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r.). W sprawie niniejszej, w której przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału. Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16). Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 1), a także, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 4). Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z.r.i.d. nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 1 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji z.r.i.d. Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 k.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organy wskazane powyżej zasady zastosowały. Przede wszystkim więc, jak trafnie zauważyły organy oraz biegła sporządzająca operat, nieruchomość skarżącej, z której została wydzielona decyzją z.r.i.d. działka nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulicy B.) - Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 24 listopada 2008 r. - Dz. Urz. Woj. P. z 2008 r. Nr 318, poz. 3379), położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2KD-Z, oznaczającym ulicę zbiorczą - przedłużenie ul. [...]. Z uwagi więc na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie gruntu prawidłowo zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie w pierwszej kolejności transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, jak chce tego skarżąca, byłoby działaniem naruszającym regulację z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wadliwość ta wiązałaby się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13 wyjaśnił, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Niewątpliwie z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5). Innymi słowy decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, np. mieszkaniowe, usługowe to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Jak wyżej zostało powiedziane, przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w B. z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 616/15). W ocenie niniejszego składu Sądu zasada korzyści nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż wg planu miejscowego, działka skarżącej w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była pod drogi publiczne. Nie mogło zostać zatem uwzględnione żądanie skarżącej, aby dla celów wyceny uwzględniać działki o charakterze budowlanym. Z tego względu zarzuty strony skarżącej podniesione w punktach 2 – 3 i 5 skargi uznać należy za niezasadne. Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi z pkt 4, to jest on również niezasadny. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy, przepisy nie regulują kwestii okresu, z jakiego należy wybierać transakcje nieruchomościami podobnymi. W tej mierze podkreślenia też wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1661/16, brak jest przepisu prawa, który obligowałby rzeczoznawcę majątkowego do badania transakcji nieruchomościami jedynie w okresie dwóch lat przed dokonywaniem wyceny nieruchomości. Noty interpretacyjne Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny nie stanowią dokumentu, z którym obowiązujące prawo wiązałoby jakikolwiek skutek prawny, dlatego nie jest możliwe skuteczne zarzucanie naruszenia prawa z powodu braku ich przestrzegania. Ponadto, zdaniem Sądu, biegła precyzyjnie w operacie wyjaśniła, że ze względu na małą ilość zawieranych rocznie transakcji, został przyjęty okres badania dłuższy niż dwa lata. Biegła ta na mocy przepisu art. 153 u.g.n. przeprowadziła także analizę mającą na celu sprawdzenie, czy nie jest konieczne dokonanie korekty cen transakcyjnych nieruchomości w celu wykluczenia zmian w cenach nieruchomości spowodowanych upływem czasu i w efekcie doszła do przekonania, że nie zaszła konieczność dokonywania korekty jednostkowej ceny transakcyjnej w związku ze mianami cen spowodowanymi upływem czasu. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej (pkt 1 skargi), że w sprawie zachodziła podstawa do wyłączenia od rozpoznawania na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Prezydenta Miasta B. orzekającego jako organ I instancji. Z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wynika bowiem, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/18, w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji