II SA/Bk 450/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi B. U. K. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących – B. U. K. i K. K. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Starosta S. na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ulicy G. nr geodezyjny [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż powyższe działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1987 r., po uprzednim wyrażeniu przez B. i K. K. dobrowolnej zgody na sprzedaż działki na rzecz Skarbu Państwa złożonej do protokołu z dnia [...] września 1987 r. Zawarcie umowy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powoduje, że nie ma podstaw do wystąpienia o zwrot nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, ale problem polega na tym, iż nieruchomość nie została nabyta z przeznaczeniem na realizację konkretnego celu, określonego decyzją lokalizacyjną, bowiem w akcie notarialnym wyraźnie określono, że nieruchomość nabywana jest do zasobów gruntów, czyli do wykorzystania w przyszłości na cele zabudowy miast i wsi - art. 13 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można zatem w sposób dosłowny odnieść tej sytuacji faktycznej do treści przytoczonego art. 137 ust. 1 ustawy, zawierającego pojęcie zbędności nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość w momencie nabycia zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod usługi ogólnomiejskie i jest w trakcie zagospodarowywania na ten cel, w konkluzji podzielono pogląd wyrażony w zakwestionowanej decyzji, iż nieruchomość nie jest zbędna i nie podlega zwrotowi. Na powyższą decyzję B. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili organom administracji publicznej naruszenie zasad postępowania, w szczególności art. 9 kpa oraz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W motywach skargi wskazali, iż twierdzenia przedstawicieli Urzędu Miasta S. w zakresie wykorzystania działek na parking są nieprawdziwe. Ponadto podnieśli, że powodem zawarcia aktu notarialnego była realizacja obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zakupy działek wówczas dokonywane były podporządkowane temu celowi, stąd w ocenie skarżących obojętne jest co zapisano w akcie notarialnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 roku, sygn. akt II SA/BK 629/06 oddalił skargę B. i K. K. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do żądania zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa. Zaznaczono przy tym, że powody takiego rozstrzygnięcia wskazane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe, natomiast stanowisko wyrażone w tej mierze przez organ odwoławczy wymagało przyjęcia innego uzasadnienia. Cytując treść art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 20 listopada 1987 r., a zatem nie obowiązywała już wówczas wyżej cytowana ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (z dnia 12 marca 1958 r.), w przepisach zaś ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. Nowa ustawa przewidywała natomiast, że wywłaszczenie ma charakter instytucji wyjątkowej stosowanej głównie w sytuacjach, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1 ustawy). Odejście od poprzednich sztywnych zasad w kwestii wywłaszczenia nieruchomości, skutkowało przyjęciem poglądu o pierwszeństwie zasady nabywania nieruchomości w drodze umowy, którą w myśl art. 8 ust. 1 ustawy "zawierano na zasadach ogólnych" i prowadziło do wniosku, że nabycie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości straciło ściśle administracyjny i "wywłaszczeniowy" charakter. Z tych względów Sąd uznał, iż zawarta w okresie obowiązywania przepisów z dnia 29 kwietnia 1985 r. umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą jak każda inna tego rodzaju umowa i stosować do niej można było wyłącznie przepisy prawa cywilnego. Oznacza to, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z zachowaniem przepisanej formy korzystają z tej samej ochrony własności, co inne podmioty (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92, OSNC 1993, nr 6, poz. 93 również wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., I OSK 622/05). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał za pozbawioną cech wywłaszczenia umowę sprzedaży nieruchomości i ustalił, że nie można mówić - o zachodzącej przesłance zwrotu nieruchomości wynikającej z art. 136 ustawy. Ponadto przepis art. 216 nie wymienia nieruchomości nabytych w drodze umów cywilnoprawnych zawartych pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do nieruchomości objętych tego typu umowami nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, pogląd taki jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 622/05). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku B. i K. K. wnieśli skargę kasacyjną, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że artykuł ten nie wymienia jako podlegających zwrotowi nieruchomości nabytych w drodze umów cywilno - prawnych, o ile umowy te zawarte były pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Skarżący wskazali, iż w art. 219 ust. 2 pkt 3 ustawy z roku 1997 zapisano, że przepisy rozdziału 6 działu 3 stosuje się odpowiednio do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r." Jeżeli taki jest zapis, to dla skarżących jest jednoznaczne, ze niezależnie czy nabycie miało charakter umowy cywilnoprawnej czy też nastąpiło wywłaszczenie w trybie art. 46 ustawy z 1985 r. mogą oni skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, o ile nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem. Twierdzenie organów administracji oraz sądu, że jedynie w sytuacji, gdyby w sprawie miało miejsce wywłaszczenie, to możliwe byłoby stosowanie art. 136 ustawy i ubieganie się o zwrot nieruchomości zdaniem skarżących nie jest w świetle przytoczonego przepisu zasadne. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 650/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2007 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przyjął, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis ten obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. (art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obydwie decyzje administracyjne (odpowiednio z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r.), jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydane zostały po wejściu w życie wskazanego wyżej przepisu. Z tego względu stanowisko Sądu oparte na brzmieniu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed wskazaną datą, gdy brak było ustawowej możliwości odpowiedniego zastosowania rozdziału 6 działu III ustawy również w omawianych przypadkach, to jest w razie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. jest niezasadne. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania skargi i dokonania oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne było już przedmiotem kontroli tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 650/07 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 450/08 oddalający skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje, albowiem zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które zostały już wcześniej przesądzone, a które nie były przedmiotem kontroli NSA (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Skład orzekający w sprawie niniejszej, pozostając związany oceną prawną sądu drugiej instancji, stwierdził, iż w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, kwalifikujące się pod przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zobowiązywało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) W przedmiotowej sprawie nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżący została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1987 roku – Repertorium A nr [...]. W umowie tej wskazano, że nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. położona jest na terenie przeznaczonym do zasobów gruntów – pod usługi ogólnomiejskie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy podnieść, iż skoro powyższa umowa była zawierana w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), a grunty te były przeznaczone pod usługi ogólnomiejskie, należy uznać, iż faktycznie do oceny prawnej w/w zdarzenia z dnia [...] listopada 1987 roku należy w oparciu o art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odpowiednio zastosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien przeanalizować sprawę pod kątem regulacji zamieszczonej w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustalić czy w sprawie zachodzą podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, czego konsekwencją było stwierdzenie w pkt 2 wyroku, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania, w skład których wchodzi zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).