II SA/Bk 453/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...].04.2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania T. O., od decyzji z dnia [...].03.2012 r. nr [...]wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. dotyczącej odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...].11.2012 r. nr [...]wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., zmienioną po raz ostatni decyzją z dnia [...].07.2011 r. nr [...]ustalono T. O. (zwanemu dalej Skarżącym) opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] w wysokości 972,38 zł miesięcznie od dnia 01.04.2011 r. Powyższe działanie organu wynikało ze zmiany sytuacji dochodowej Skarżącego-nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS i waloryzacją świadczeń ZUS (dochód wzrósł o kwotę wyższą niż 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej). Jednocześnie zażądano od T. O. zapłaty za okres 1.11.2010 r. - 31.01.2012 r. w kwocie 3.623,94 zł, wynikających z decyzji wydanych za poprzednie okresy. Wnioskiem z dnia [...].03.202 r. zainteresowany zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o umorzenie zadłużenia z tytułu opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wskazał, że przez okres 2 lat nie korzystał z posiłków w niedziele, tj. przez ponad 100 dni, a włączając w to święta przez 150 dni. Z wyliczeń Skarżącego daje to kwotę około 3.500 zł oraz 100 zł z niewypłaconego zasiłku celowego za wystawione faktury na kwotę około 600 zł. Dodał również, że na leki i żywność wydaje ponad 400 zł, podczas gdy jego wydatki przekraczają ponad 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr[...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., odmówił odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Argumentując swoje stanowisko organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Organ podniósł, że po uwzględnieniu opłaty wynikającej z decyzji z dnia [...].07.2011 r. nr[...], do dyspozycji podopiecznego pozostaje kwota 416,73 zł, która pozwala na uregulowanie zadłużenie w kwocie 3.623,94 zł za okres od listopada 2010 r. do stycznia 2012 r. Wskazano również, że Skarżący w Domu Pomocy Społecznej ma zagwarantowane wszystkie potrzeby bytowe oraz, że aktualnie Gmina B. ponosi za niego opłatę w kwocie 2.565,62 zł miesięcznie. Jest to różnica pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca, a kwotą wynikającą z decyzji z dnia [...].07.2011 r. (3.538 zł - 972,38 zł). Organ zaznaczył przy tym, że finanse przeznaczone na ten cel są środkami publicznymi, a więc Gminę B. obowiązuje zasada celowości ich wydatkowania. Ponadto wskazano, że przedkładane przez Skarżącego faktury na zakup leków zostały uwzględnione przy przyznaniu zasiłków celowych w łącznej kwocie 600 zł. Organ podniósł, że strona , na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ustawie stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie, może ubiegać się o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. Od decyzji tej Skarżący złożył odwołanie, w którym zakwestionował wysokość kwoty objętej postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Wniósł także o umorzenie kwoty pozostającej do wpłaty, gdyż zadłużenie niekorzystnie wpływa na jego psychikę. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne i podał, że użyte przez ustawodawcę w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej określenie "organ może odstąpić od zwrotu wydatków na udzielone świadczenie" oznacza, że decyzja podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ nie ma zatem obowiązku, lecz ma prawo do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Przepis art. 104 ust. 4 nie precyzuje, co oznacza przypadek szczególny, tak więc organ rozpatrujący sprawę ocenia indywidualnie sytuację osoby ubiegającej się o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków poniesionych na udzielone świadczenia. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że warunki funkcjonowania odwołującego się i zgłoszone przez niego okoliczności nie mogą być zakwalifikowane do szczególnie uzasadnionego przypadku, który pozwalałby ba uwzględnienie żądania. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący ma 72 lata, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji na stałe. Uzyskuje dochód z tytułu emerytury w wysokości 1.202 zł i dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 186,31 zł. Z kolei opłata za pobyt w Domu Pomocy społecznej wynosi 972,38 zł, co oznacza, że po jej uiszczeniu pozostaje kwota 416,73 zł. Z kwoty tej, zdaniem organu, Skarżący może dokonywać wpłat na poczet nieopłaconej należności za pobyt w DPS. Tym bardziej, że w placówce, w której przebywa ma zapewnione pełne utrzymanie i całodobową opiekę. Organ odwoławczy wskazał również, że na zakup leków Skarżący otrzymał świadczenie w formie specjalnych zasiłków celowych w wysokości po 150 zł w: XII 2010 r., II 2011 r., IV 2011 r. i X 2011 r. Zdaniem Kolegium okoliczność korzystania z pomocy społecznej na zakup leków nie stwarza nadzwyczajnej sytuacji, która uzasadniałaby odstąpienie od zwrotu opłaty należnej za pobyt w Domu Opieki Społecznej. Ponadto Organ odwoławczy podniósł, że Gmina B. ponosi aktualnie opłatę za pobyt Skarżącego w Domu Opieki Społecznej w wysokości 2.565,62 zł miesięcznie oraz, że dodatkowe obciążenie budżetu Gminy B. byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem Kolegium regulowanie opłaty za pobyt w placówce nie zagraża egzystencji Skarżącego i nie będzie niweczyło skutków udzielanej pomocy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, nie wskazując w niej zarzutów naruszenia prawa. Podniósł jedynie, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie i Kolegium przy współpracy z ZUS okradają, oszukują i zabierają ostatnie pieniądze ludziom starszym i schorowanym. Zdaniem Skarżącego zadłużenie za pobyt w Domu Pomocy Społecznej powstało z winy Dyrektora Zakładu Karnego w B. i Sądu w O. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 27.09.2012 r. Skarżący oświadczył, że przez okres pobytu w domu pomocy musi kupować leki za własne pieniądze. Dodał, że bierze insulinę, na którą wydaje około 100 zł miesięcznie, oraz , że dodatkowo kupuje paski do mierzenia cukru. Podniósł, że 400 zł, które dostaje na rękę nie wystarcza na zakup leków. Zaznaczył, że skoro w weekendy nie korzysta z wyżywienia, to kwota za wyżywienie powinna być zaliczona na poczet długu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna,. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a").sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W niniejszej sprawie sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie dotyczyło odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy cyt. ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 104 ust. 4 tej ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Powołany art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej umożliwia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17.05.2011 r. sygn. akt II SA/Łd 395/11, opubl. Lex nr 795724). Należy także zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (vide: wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., sygn. akt II SA 2036/01, opubl. Lex nr 82004; wyrok NSA z dnia 30.06.2000 r., sygn. akt II SA 2880/99, opubl. Lex nr 79239). Oczywiście nie znaczy to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia. Zależy to bowiem od należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu zainteresowanego, rozumianych jako konkretne, zindywidualizowane okoliczności. W razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.01.2007 r., sygn. akt II SA 1800/06, opubl. Lex nr 320931; wyrok NSA z dnia 21.06.2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, opubl. ONSA 2002/3/124; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.01.2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2057/05, opubl. Lex nr 194432; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1093/04, opubl. Lex nr 168038). Z treści cytowanego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika również, iż zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Przy czym w przepisie tym ustawodawca wskazując, jako przykład przypadku szczególnie uzasadnionego sytuację, gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Organ ten zobowiązany jest więc do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych, a w szczególności do zbadania, czy żądanie zwrotu udzielonego świadczenia stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie to, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby (art. 2 ust. 1). Należy przy tym również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego także w kontekście podnoszonych przez niego okoliczności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza sytuacji dochodowej Skarżącego nie została przeprowadzona zgodnie z przywołanymi regułami. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały bowiem, że sytuacja Skarżącego jest na tyle dobra, że nie uzasadnia odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, wyjaśniono, że należności do zwrotu za pobyt w Domu Pomocy Społecznej powstały w wyniku zmiany sytuacji dochodowej Skarżącego (nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS i waloryzacja świadczeń ZUS). Ustalono, że Skarżący ma 72 lata, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Uzyskuje dochód z tytułu emerytury w wysokości 1.202, 40 zł i dodatku pielęgnacyjnego w wys. 186,31 zł. Opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej wynosi 972,38 zł. W związku z powyższym organy wykazały, że Skarżącemu pozostaje jeszcze kwota 416,73 zł miesięcznie, którą może zaliczyć na poczet nieopłaconej należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Skarżący ma zapewnioną całodobową opiekę i wyżywienie. Wskazano, że na zakup leków zostały stronie skarżącej przyznane świadczenia w formie specjalnych zasiłków celowych w wysokości 150 zł w: XII 2010 r., II 2010 r., IV 2011 r. i X 2011 r. Podniesiono również, że Gmina B. aktualnie ponosi opłatę za pobyt Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 2.565,52 zł miesięcznie, oraz, że dodatkowe obciążanie budżetu gminy wydatkami byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem organów regulowanie opłat za pobyt w domy pomocy społecznej nie zagraża egzystencji strony skarżącej i nie będzie niweczyło skutków udzielanej pomocy w ramach Domu Opieki Społecznej. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organy zgromadziły materiał dowodowy, jednakże nie wykazały, czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Organy nie przeanalizowały dogłębnie aktualnej sytuacji dochodowej i zdrowotnej Skarżącego. Organy podniosły jedynie, że Skarżący jest osobą niezdolną do pracy oraz, że na zakup leków zostały mu przyznane świadczenia w formie specjalnych zasiłków celowych w wysokości 150 zł w: XII 2010 r., II 2011 r. , IV 2011 r. i X 2011 r. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje pozostają w sprzeczności z decyzjami przyznającymi specjalny zasiłek celowy na powyższe okresy. Z decyzji przyznających zasiłek celowy wynika bowiem, że trudna sytuacja wnioskodawcy, tj. długotrwała choroba i niepełnosprawność uzasadnia przyznanie świadczenia (k. 223, k. 249, k. 285 akt administracyjnych). Ponadto podczas rozprawy w dniu 27.09.2012 r. Skarżący oświadczył, że bierze insulinę, na którą wydaje około 100 zł miesięcznie oraz, że dodatkowo kupuje paski do mierzenia cukru i musi spożyć posiłek po wstrzyknięciu insuliny. Podniósł, że 400 zł, które dostaje na rękę nie wystarcza na zakup leków. Organy nie wyjaśniły zatem czy wydatki na zakup leków nie spowodują nadmiernego obciążenia dla osoby zobowiązanej. Powyższe uchybienie organów oznacza, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było niezgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77, 107 k.p.a. Badając akta i zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organy naruszyły ww. przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy w ogóle nie zajęły stanowiska odnośnie wniosku Skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...].03.2012 r. o umorzenie kwoty pozostającej do wpłaty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia: jakie miesięczne wydatki ponosi Skarżący na zakup leków (w tym insuliny i pasków), dodatkowego posiłku oraz innych, niezbędnych do codziennego funkcjonowania. Należy przeanalizować decyzje o przyznaniu specjalnych zasiłków celowych, które organ przyznaje, jak wiadomo, niezależnie od kryterium dochodowego w sytuacjach szczególnych. Organ winien rozważyć, czy pozbawienie Skarżącego kwoty 416,73 zł miesięcznie (która ma być przeznaczona na spłatę zadłużenia), a z drugiej strony korzystania przez niego z pomocy społecznej w formie zasiłków, byłoby celowe i uzasadnione. W myśl przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w tym przypadku normy art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organy powinny też ocenić, czy zachodzą ewentualnie przesłanki do umorzenia w całości lub części kwoty pozostającej do wpłaty. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 104 ust. 4 ww. ustawy daje organom możliwość umorzenia (bądź odmowy umorzenia) należności nie tylko w całości, ale również w części. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ww. ustawy).