II SA/Bk 457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] stycznia 2013 r. G. J. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. wniosek o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W dniu [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania G. J. świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. T. B. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), z którego wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł miesięcznie. Odnosząc natomiast powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ wskazał, że G. J. nie spełniła wszystkich przesłanek określonych ww. ustawą. Co prawda dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł, czyli nie przekracza kryterium dochodowego, natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji wynika, że ustalona niezdolność osoby wymagającej opieki datuje się od dnia [...] marca 2011 r. podczas gdy z dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia Wnioskodawczyni wynika, że ostatni stosunek pracy ustał z dniem [...] grudnia 2011, natomiast w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. Wnioskodawczyni przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym. Następnie w okresie od [...] czerwca 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. była ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., co w ocenie organu wskazuje na gotowość podjęcia zatrudnienia. Z powyższego, wedle organu wynika, że Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. J. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest rekompensatą za sprawowanie opieki, lecz rekompensuje utratę zarobków w związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad bliską osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie mogącą funkcjonować samodzielnie z powodu tej niepełnosprawności. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest to świadczenie wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 20123 r. póz. 1548). Organ odwoławczy przytoczył za organem I instancji brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występują sytuacje określone w ust. 8 ww. artykułu, wyłączające możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wedle Kolegium podstawowym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w ww. przepisie. Dowodem potwierdzającym rezygnację z zatrudnienia jest świadectwo pracy. W oparciu o przedłożoną przez Wnioskodawczynię dokumentację, Kolegium potwierdziło stanowisko organu I instancji, że G. J. wyrejestrowując się z Urzędy Pracy zrezygnowała z poszukiwania pracy, a nie z zatrudnienia. Zatem w ocenie organu, w niniejszym przypadku nie miała miejsca rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Wnioskodawczyni. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem G. J. wniosła skargę do tutejszego sądu administracyjnego na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sprawie polegające na niedostrzeżeniu, że w niniejszej sprawie została spełniona wymieniona w nim przesłanka, - art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełnienia warunków, o których mowa w art. 16a, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż jedynym dowodem na okoliczność rezygnacji z zatrudnienia może być wyłącznie świadectwo pracy oraz pominięcie przy ocenie materiału dowodowego przeprowadzenia dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącej i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom Skarżącej odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie determinuje momentu rezygnacji z zatrudnienia. Z uwagi na łączącą Skarżącą umowę o pracę rezygnacja z zatrudnienia w dniu [...] marca 2011 r. nie była możliwa, a w opiece nad matkę Skarżącej wówczas pomagała jej sąsiadka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, iż przedłożone w sprawie dokumenty nie potwierdzają, ażeby Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz opieki nad matką, lecz co najwyżej, że nie podejmuje ona pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 16a ustawy oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 wskazanego art. 16a ustawy. W ich ocenie skarżąca z zatrudnienia lub innej pracy nie zrezygnowała, gdyż ostatnią pracę wykonywała do dnia [...] grudnia 2011 r., a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który umowa była zawarta. Od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. ze względu na stan zdrowia przebywała ona na świadczeniu rehabilitacyjnym z ZUS-u, a od [...] czerwca 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., co wskazywało na gotowość podjęcia zatrudnienia. Wyrejestrowując się z Urzędu Pracy skarżąca zrezygnowała więc z jej poszukiwania, a nie zatrudnienia. Powyższe okoliczności, w ocenie organów, wskazują, że skarżąca co najwyżej nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, a nie, że zrezygnowała z zatrudnienia celem wykonywania tej opieki. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest niezasadne. Słuszny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie nie jest kwestionowane, że T. B., matka skarżącej, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. uznana została za niezdolną do samodzielnej egzystencji, a datę powstania tej niezdolności określono na dzień [...] marca 2011 r. W tym czasie skarżąca pracowała będąc zatrudnioną na umowę o pracę w M. Spółce Akcyjnej w B. Umowa o pracę ustała w dniu [...] grudnia 2011 r. z upływem czasu na który była zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy). Organy odmawiając przyznania przedmiotowego świadczenia skupiły się na sytuacji skarżącej z daty ubiegania się o te świadczenie, czyli dacie [...] stycznia 2013 r., pomijając zupełnie analizę okresu, w którym zakończyła ona stosunek pracy, czyli [...] grudnia 2011 r. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, gdyż w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być, zatem podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym węzłem obowiązku alimentacyjnego, której stan zdrowia bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być, zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06). Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że ustawodawca nakazuje bezwzględnie badać, czy występuje związek, w szczególności czasowy, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością (wolą rezygnującego) sprawowania stałej opieki nad inną osobą. Organy nie dołożyły należytej staranności do wyjaśnienia kwestii, czy zaprzestanie przez skarżącą wykonywania pracy w dniu [...] grudnia 2011 r. było podyktowane koniecznością i chęcią z jej strony podjęcia opieki stałej nad chorą matką, czy też podyktowane było inną przyczyną. Skupiły się wyłącznie na dacie [...] stycznia 2013 r., kiedy to skarżąca wyrejestrowała się z Urzędu Pracy i zrezygnowała z jej poszukiwania. A przecież skarżąca zakończyła stosunek pracy w okresie, gdy w stosunku do jej matki dziewięć miesięcy wcześniej orzeczono niezdolność do samodzielnej egzystencji. Bezsporne jest zatem, że matka skarżącej, począwszy od [...] marca 2011 r. potrzebowała stałej opieki. Organy nie twierdzą także, że skarżąca nie sprawowała stałej opieki nad matką po zakończeniu wykonywania pracy na rzecz firmy M. Sam sposób zakończenia stosunku pracy skarżącej, czyli ustanie umowy o pracę z upływem czasu, na który była zawarta, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącej nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad matką. Wszak nie można z góry wykluczyć sytuacji, że gdyby nie konieczność opieki nad matką, to mogła ona, począwszy od dnia następnego po ustaniu stosunku pracy, zawrzeć nową umowę o pracę z tym samym lub innym pracodawcą albo podjąć każde inne zatrudnienie lub pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyczyny braku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogły być również zupełnie inne, w tym chociażby sytuacja zdrowotna skarżącej, na co pośrednio wskazuje fakt pobierania przez nią świadczenia rehabilitacyjnego. Wszystkie te kwestie wymagają jednak stosownych wyjaśnień i ustaleń, których organy nie poczyniły. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie rozważyły sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chociaż z mocy art. 6 k.p.a. ciążył na nich taki obowiązek. Skutkowało to naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nienależycie zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię art. 16a ust.1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.