II SA/Bk 458/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, we wznowionym postępowaniu, dotyczącej świadczeń wychowawczych oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. We wniosku z [...] lutego 2020 r. W. P. wystąpił do Wójta Gminy B. o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dnia [...] sierpnia 2019 r. Decyzją tą odmówiono mu prawa do świadczeń wychowawczych na troje dzieci w okresie świadczeniowym 2018/2019. W ocenie strony przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego jest oparcie powyższej decyzji na decyzjach, które zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Bk 749/19, a więc spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Postanowieniem z 17 lutego 2020 r. Wójt Gminy B., z upoważnienia którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na skutek zażalenia wniesionego przez stronę powyższe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. i umorzono postępowanie przed Wójtem Gminy B. z uwagi na brak jego właściwości do rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania w sprawie. Następnie postanowieniem z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wznowiło na żądanie W. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie odmowy prawa do świadczeń wychowawczych, zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 150 § 1 K.p.a., odmówiono uchylenia ww. ostatecznej decyzji Kolegium. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł W. P. SKO decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zaskarżona decyzja została wydana w okolicznościach wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony, która podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego upatrywała w fakcie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. II SA/Bk 749/19 decyzji organów obydwu instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Ponadto strona uzasadniała istnienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego faktem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. własnej decyzji nr [...] z [...] listopada 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B., którymi to decyzjami odmówiono prawa do zasiłku okresowego. Zdaniem strony te wszystkie decyzje są ze sobą powiązane, bowiem w każdej z nich okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak zamieszkiwania na terenie RP. Stąd też uchylenie zarówno przez WSA jak i przez Kolegium tych decyzji powinno skutkować uchyleniem decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń wychowawczych na troje dzieci w okresie świadczeniowym 2018/2019, gdyż została ona wydana na podstawie i w oparciu o decyzje, które zostały następnie uchylone. Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że pojęcie "w oparciu", użyte w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w odniesieniu do następnie uchylonej lub zmienionej decyzji, należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego stanowiący pewną sekwencję "działań prawnych" organu, zgodnie z logiką których, jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). W skład tego pojęcia wchodzą zarówno związki decyzji wynikające wprost z przepisów prawa materialnego, np. zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej (np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję administracyjną organu pierwszej instancji), na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje. Zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta wyraża się zarazem w sekwencji działań prawnych, podjętych przez organy administracji publicznej, polegającej na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, decyzja wzruszenia której domaga się strona, nie została wydana w oparciu o żadną inną decyzję administracyjną. Każda z decyzji kończących postępowanie w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, czy też zasiłków z pomocy społecznej, jest decyzją wydawaną w odrębnych sprawach. Uchylenie lub zmiana którejkolwiek z nich nie skutkuje więc koniecznością uchylenia innej decyzji kończącej postępowanie w sprawach wyżej wskazanych. Brak jest przesłanek do uznania twierdzenia strony, że decyzja dotycząca świadczeń wychowawczych wydana została w oparciu o wskazywane przez nią decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych i zasiłku okresowego. Tym samym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do kwestionowania tego orzeczenia. Wskazano, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Stwierdzono, że prawidłowo skarżone rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie prawa do świadczeń wychowawczych na troje dzieci w okresie zasiłkowym 2018/2019, bowiem nie zachodziła przesłanka wskazana treścią art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., tj. wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł W. P. i zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. co skutkowało błędna wykładnią przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W uzasadnieniu wywiódł, że istotnie jak wskazało Kolegium, zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a., wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym innym rozstrzygnięciem. Skarżący stwierdził, że zgodnie z wyrokiem NSA wydanym w sprawie I OSK 511/15 o istnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie decyduje literalne sformułowanie, że została ona oparta na innej decyzji. Wystarczy, że w takiej decyzji będzie ustalony związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją. Zdaniem skarżącego pomimo tego, że jedna z decyzji dotyczyła świadczeń wychowawczych, zaś druga świadczeń rodzinnych to obie zostały wydane w oparciu o tę sama przesłankę dotycząca nie zamieszkiwania przez skarżącego w Polsce. Jest to okoliczność, która zdaniem skarżącego świadczy o bezpośrednim związku przyczynowym obu decyzji. Skarżący w uzasadnieniu skargi przytoczył także treść art. 12 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] października 2020 r. skarżący złożył do akt uzupełnienie skargi wraz załącznikami. W piśmie tym wskazuje dowody, które potwierdzają fakt jego zamieszkiwania w Polsce. Dodatkowo skarżący na rozprawie wyjaśnił, że omyłkowo nie zaskarżył decyzji o odmowie przyznania świadczeń wychowawczych na dzieci, ponieważ myślał, że będzie to zagadnienie rozpoznawane jedną decyzją, gdyż ubiegał się on również o świadczenia rodzinne na dzieci. Odnośnie postępowania po wyroku II SA/Bk 749/19 podał, że w chwili obecnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy B., którą odmówiono mu przyznania zasiłku rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją SKO - działając w trybie wznowienia postępowania - odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. odmawiającej skarżącemu prawa do świadczeń wychowawczych na troje dzieci w okresie świadczeniowym 2018/2019. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. dotyczący sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że decyzja odmawiająca mu prawa do świadczeń wychowawczych została oparta na decyzjach wydanych w przedmiocie świadczeń rodzinnych, które zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Bk 749/19. Nadto skarżący uzasadniał istnienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego faktem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. własnej decyzji z [...] listopada 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B., którymi to decyzjami odmówiono mu prawa do zasiłku okresowego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej kończącej sprawę administracyjną, jeżeli postępowanie w którym doszło do jej wydania było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, co nakłada na organ administracji obowiązek wnikliwego zbadania czy w sprawie faktycznie wystąpiła podstawa wznowieniowa i w przypadku pozytywnego ustalenia stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony (w tym ostatnim przypadku wymaga to zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania; w myśl art. 148 § 1, jest to termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Wznowienie postępowania jak i odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia organu który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 149 § 1 i 3 w zw. z art. 150 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co w myśl art. 151 § 1 K.p.a. może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji (pkt 1), bądź o uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2). W sprawie niniejszej postanowieniem z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wznowiło na żądanie W. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie odmowy prawa do świadczeń wychowawczych, zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Regulacja art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. związana jest z założeniem, że chodzi o decyzje związane, czyli takie, które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej, a jej brak w obrocie czyni drugą zbędną czy wręcz wadliwą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r. I OSK 2393/15, pub. LEX nr 2444426). Zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Taka jednak sekwencja prawna działań organu administracji nie wyczerpuje jeszcze omawianej przesłanki wznowieniowej. Musi bowiem ponadto dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. I OSK 511/15, LEX nr 2240946). W niniejszej sprawie skarżący jako decyzję która została następnie uchylona wskazał: - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiającą mu przyznania prawa mu zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019, które zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Bk 749/19; - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylającą własną decyzję i poprzedzającej ją decyzję Wójta Gminy B., którymi to decyzjami odmówiono mu prawa do zasiłku okresowego. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Kolegium trafnie uznało, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. przemawiające za uchyleniem jego decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Między decyzjami o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i prawa do zasiłku okresowego a decyzją o odmowie przyznania prawa do świadczeń wychowawczych nie zachodzi bowiem żaden związek przyczynowy, a u podstaw ich wydania znalazły się odmienne okoliczności faktyczne i prawne. Wbrew stanowisku skarżącego decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie prawa do świadczeń wychowawczych nie została oparta ani na decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, ani na decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku okresowego. Wszystkie te trzy świadczenia z zakresu pomocy publicznej przyznawane są na podstawie różnych aktów prawnych. I tak podstawę przyznania świadczeń rodzinnych stanowi ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.); zasiłku okresowego ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) a świadczenia wychowawczego ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.). Istotnie we wszystkich tych ustawach stanowi się, że osobą uprawnioną do świadczenia jest m.in. - obywatel polskim, jeżeli zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy (...) – art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych; - osoba posiadająca obywatelstwo polskie mająca miejsce zamieszkania i przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej; - obywatel polski, jeżeli zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres w jakim ma otrzymywać świadczenie wychowawcze (...) - art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Oznacza to, że organy rozstrzygające sprawy w przedmiocie tych świadczeń muszą ustalić czy wnioskodawca jest obywatelem polskim i czy przez okres w jakim ma otrzymywać świadczenie mieszał na terytorium RP. Nie oznacza to jednak, że decyzje dotyczące przyznania różnych świadczeń z zakresu pomocy publicznej pozostają ze sobą w takim związku, że uchylenie jednej z nich stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej innego świadczenia. Każde świadczenie przyznawane jest niezależnie od tego czy strona miała przyznane inne świadczenia. Przyznanie każdego z tych świadczeń, oprócz spełnienia przesłanki zamieszkiwania przez obywatela polski na terytorium RP przez okres w jaki ma otrzymywać on świadczenie, uzależnione jest od spełnienia szeregu innych przesłanek. Oparcie tych decyzji na jednej wspólnej przesłance, wbrew temu co wywodzi skarżący, nie stanowi okoliczności, świadczącej o bezpośrednim związku przyczynowym tych decyzji. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją nadzwyczajną. Organ, w postępowaniu wznowieniowym, bada zaistnienie przesłanek wznowienia, nie rozpatruje sprawy merytorycznie, tak jak w zwyczajnym toku postępowania odwoławczego. Skarżący nie zaskarżył decyzji SKO z dnia [...].08.2019r. do Sądu, a tym samym pozbawił się możliwości kontroli jej prawidłowości merytorycznej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Mając na uwadze powyższe skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).