II SA/Bk 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na Burmistrza S. w sprawie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Rada Miejska w S. rozpatrzyła skargę S. K. na Burmistrza S. w ten sposób, że uznała skargę za niezasadną. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Z uzasadnienia uchwały wynika, że w dniu [...] maja 2009 r. do Urzędu Gminy S. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przesłane pismo S. K. zatytułowane "skarga", w którym wnosi on odwołanie w sprawie [...] dotyczące odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego na terenie Gminy S. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, w marcu 2009 r. S. K. złożył do Urzędu Gminy wniosek o przydział mieszkania wraz dowodami pożaru budynku mieszkalnego stanowiącego własność P. F. (poprzednie imię i nazwisko S. K.). Ustalono, iż ww. zameldowany był na terenie Gminy w latach 1964 – 1999, zatem nie spełnia warunku uzyskania przydziału. Warunkiem tym było zamieszkiwanie na pobyt stały na terenie Gminy przez okres co najmniej 5 lat przed dniem złożenia wniosku. O powyższym poinformowano wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, złożył on do SKO w B. skargę, w której wskazał, iż "wnosi odwołanie od pisma [...]". Kolegium przesłało "skargę" organowi pierwszej instancji, zaś z uwagi na brak wymaganego okresu zamieszkania Rada Miejska oddaliła ją na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. W dniu [...] grudnia 2018 r. S. K. zwrócił się do Urzędu Miasta w S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że publikacje internetowe o nazwie uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...] są bezprawne. Następnie S. K. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], "na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 18 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 229 pkt 2 K.p.a. W jego ocenie, Gmina S. nie wykonuje zadań zleconych przez administrację rządową wynikających z ustawy o ewidencji ludności i ustawy o pomocy społecznej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyjaśnił, że od 20 lat nie zamieszkuje na terenie gminy S., nie posiada stałego wpisu do rejestru wyborców w tej gminie, zatem brak jest podstawy prawnej, by jej władze zajmowały się jego sprawami. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie została przekazana Wojewodzie, zaś on jest jedyną osobą, której wniosek o udzielenie pomocy społecznej został załatwionych uchwałą. Zarzucił władzom gminnym, że opublikowano uchwałę wraz z jego danymi osobowymi i opisem sytuacji życiowej, co jest bezprawne, zaś zgodnie z art. 229 pkt 2 K.p.a. sprawę bezczynności powinien rozpatrzeć Wojewoda, którego decyzję można zaskarżyć do sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku rozpatrzenia skargi na podstawie art. 227 K.p.a. i nie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej. Organ przyznał się do pomyłki polegającej na niezanonimizowaniu danych osobowych skarżącego, które to uchybienie, jak wskazał, wyeliminowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2009 r., którą rozpatrzono skargę S. K. na Burmistrza S. mającego nie załatwić wniosku skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego. Kluczowa dla oceny dopuszczalności skargi jest podstawa prawna jej podjęcia, tj. art. 229 pkt 3 K.p.a. Przepis ten wskazuje, że Rada Miejska rozpatrzyła skargę na bezczynność Burmistrza jako tzw. skargę obywatelską złożoną w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Skargi wnoszone na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. są skargami powszechnymi, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność, ale krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników. Skargi te zawierają zarzuty dotyczące wadliwej działalności organu, zawierają sformułowanie niezadowolenia obywatela z pracy organu, wytykają zaniechania i inne nieprawidłowości organu i jego pracowników, natomiast nie dotyczą konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji, w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposób procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 K.p.a.). W sprawach ze skargi obywatelskiej sąd nie kontroluje również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi. Skoro bowiem nie kontroluje sposobu załatwienia skargi, w tym sposobu procesowego postąpienia z nią, to też nie jest możliwe kontrolowanie czy organ uczynił to prawidłowo lub też czy działania w tym zakresie nie przedsięwziął z naruszeniem prawa. Zdaniem sądu, w takim właśnie przedmiocie została podjęta uchwała z dnia [...] czerwca 2009 r. będąca przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. Wynika to w szczególności z jej podstawy prawnej, która przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w tej konkretnej sprawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych wynika ściśle z przepisów prawa, tj. z art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje bowiem : legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w tym przepisie, jak też sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Nadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 P.p.s.a.). Zdaniem sądu, z żadną z takich sytuacji nie mamy do czynienia, zaś wskazanie przez skarżącego, iż przedmiotem skargi jest uchwała z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie ma wpływu na kwalifikację uchwały jako załatwiającą skargę obywatelską. O kwalifikacji uchwały decyduje bowiem w niniejszej sprawie podstawa prawna w niej wskazana a nie ocena prawna skarżącego. Te zaś (przedmiot uchwały i jej podstawa prawna) właściwości sądu administracyjnego w sprawie niniejszej nie potwierdzają. Stąd też i wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały pozostawał bezpodstawny, jako że sąd nie może kontrolować merytorycznie uchwały, na którą skarga jest niedopuszczalna. Z uwagi na przedmiot kontroli w sprawie niniejszej pozostający poza kognicją sądu administracyjnego, sąd nie jest także zobowiązany ustosunkowywać się do merytorycznych uwag skarżącego dotyczących wykonywania zadań zleconych wynikających z poszczególnych ustaw, jak też kwestii niezanonimizowania jego danych osobowych. Zagadnienia te pozostają poza oceną sądu w sprawie niniejszej. Także wskazywany przez skarżącego przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczy innych sytuacji niż ta, która ma miejsce w sprawie niniejszej. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten dotyczy aktów organów gminy podejmowanych w sprawie z zakresu administracji publicznej, tj. aktów, które bezpośrednio dotyczą indywidualnie oznaczonego interesu prawnego skarżącego poprzez przyznanie określonego uprawnienia lub nałożenie określonego obowiązku. Uchwała rady gminy załatwiająca skargę na działanie organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 227 i następne K.p.a. (przepisy działu VIII K.p.a.) nie jest taką skargą. W sprawie niniejszej nie został też wydany żaden akt ani podjęta czynność, która uzasadniałaby zakwalifikowanie skargi do sądu administracyjnego jako skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to, w ocenie sądu, który podziela w tym zakresie stanowisko Rady, skarga złożona w sprawie dotyczącej niezadowolenia skarżącego z działalności/bezczynności Burmistrza, co do której w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. wypowiedziała się Rada Miejska. Nie może zatem skarga zostać załatwiona merytorycznie przez sąd. Dodać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie lub bezczynność organów administracji publicznej dotyczących sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (vide np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, postanowienie z dnia 5 października 2018 r., II SA/Bk 637/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tytułem wyjaśnienia wskazać natomiast należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się kognicję sądu administracyjnego w sprawach dotyczących załatwienia przez organ wykonawczy gminy wniosków o przydział lokalu socjalnego. Nie jest to jednak sprawa o takim przedmiocie zważywszy na podstawę prawną zaskarżonej uchwały i wyraźne wskazanie przez skarżącego, że przedmiotem jego skargi jest uchwała z dnia [...] czerwca 2009 r. a nie bezczynność organu gminy w sprawie jego wniosku o przydział lokalu. Co prawda w treści skargi użyto słowa "bezczynność", jednakże odnosi się ono do podjęcia zaskarżonej uchwały jako uchwały w sprawie bezczynności z wyraźnym wskazaniem, że przedmiotem skargi jest ta uchwała (wydana w trybie przepisów działu VIII K.p.a.). Skarga kierowana do sądu nie zawiera więc wyraźnego sformułowania, iż wolą skarżącego jest zanegowanie bezczynności organu gminy w załatwieniu jego wniosku o przydział lokalu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.