II SA/Bk 470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi M. i F. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę oddala skargę. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] o ustaleniu M. i F. T. (dalej: "Skarżący") odszkodowania za przejętą nieruchomość, wydzieloną pod drogę wojewódzką, oznaczoną jako działka nr geod. [...] o pow. 0,5861 ha, położoną w obrębie K., gm. J. za kwotę 508.684,00 zł. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że w związku z tym, że decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie K., gm. J., oznaczonej nr geod. [...] o pow. 1,5490 ha, na działki o nr geod., [...], [...], [...], [...] i z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (tj. w dniu [...] kwietnia 2003 r.) wydzielona pod drogę wojewódzką nieruchomość, oznaczona nr geod. [...] stała się z mocy prawa własnością Województwa P., a także w związku z tym, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Skarżącymi a Zarządem Województwa P., wysokość odszkodowania ustalono na podstawie wartości nieruchomości określonej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym. Organy ustaliły, że zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi Kleosin, Horodniany, Księżyno, PGR Ignatki, zatwierdzonego uchwałą nr III/10/88 Gminnej Rady Narodowej w Juchnowcu Kościelnym z dnia 29 grudnia 1988 r., (Dz. Urz. Woj. Biał. z 1989 r., Nr 2, poz. 15 ze zm.) część obszaru działki o nr geod. [...], stanowiąca obecnie obszar działki nr geod. [...], położona była w granicach terenów rezerwy pod obwodnicę po południowej stronie K. Pozostały obszar działki o nr geod. [...] położony w granicach oznaczonych jako teren użytków rolnych pozostawiono w dotychczasowym sposobie użytkowania bez prawa zabudowy, w tym związanej z działalnością rolniczą. Sporządzając operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości rynkowej prawa własności gruntów zastosował podejście porównawcze, z użyciem metody porównywania parami. Obliczenie wartości prawa własności gruntów oparto na podstawie transakcji tzw. nieruchomości drogowych. Badając rynek lokalny, tj. teren gminy J., biegły ustalił, że w okresie ostatnich dwóch lat nie zawarto transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, na podstawie których byłoby możliwe określenie wartości rynkowej spornej nieruchomości. Dlatego biegły poszerzył rynek lokalny do obszaru innych gmin powiatu białostockiego, jak również obrębów peryferyjnych B. Do oszacowania wartości gruntów na działce nr [...] biegły wyselekcjonował z posiadanej bazy danych 34 transakcje nieruchomościami gruntowymi, nabywanymi przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne: 23 z terenu gminy W., 6 z gminy S., 3 z gminy C. oraz po jednej z gminy T. i gminy D. Biegły określił w operacie wartość nasadzeń oraz ogrodzenia na działce nr [...]. Wojewoda P. stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. Podstawą do tego był operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, zgodnie z wymogami określonymi w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ ocenił, że rzeczoznawca właściwie określił przedmiot i cel wyceny, wybrał właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, prawidłowo określił jej przeznaczenie i inne cechy. Treść operatu jest logiczna i kompletna a sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutów odwołania. Stwierdził, że wskazana przez Skarżących wartość działek sąsiednich, która ich zdaniem powinna być wzięta pod uwagę przy wycenie ich działki, wynika z niezrozumienia istoty regulacji § 36 ww. Rozporządzenia. Wynika z niej, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która to nieruchomości na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych (zajętych pod drogę lub przeznaczonych pod drogę). Odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest wystarczających danych odnoszących się do transakcji nieruchomościami drogowymi. Zdaniem organu, w tej sytuacji wycena bazująca na metodzie poszukiwania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę mogła stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania należnego Skarżącym. W skardze na decyzję Wojewody P. pełnomocnik Skarżących zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej przejętej nieruchomości, powodujące istotne zaniżenie wartości tej nieruchomości oraz nieprawidłowe ustalenie wysokości należnego Skarżącym odszkodowania; 2. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i wycenę nieruchomości bez uwzględnienia, że zrealizowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonej nieruchomości i jej wartość powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania; 3. art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie przez organ II instancji wyceny wartości nieruchomości na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, tj.: - niezawierającego szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych do obliczeń (strona 20 operatu); - przedstawiającego nieprawidłowo dobrany katalog nieruchomości podobnych (do porównania zostały zestawione nieruchomości położone z dala od zabudowy, z dojazdem drogą gruntową, podczas gdy nieruchomość przejęta od skarżącego położona jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i usługowych; - zawierającego wyłącznie wycenę przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy w ciągu 2 lat poprzedzających sporządzenie tego kosztorysu na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji sprzedaży tzw. nieruchomości drogowych, a przeznaczeniem nieruchomości przyległych jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa; oraz naruszenie przepisów postępowania: 4. art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), poprzez ustalenie wartości nieruchomości i należnego Skarżącym odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego zawierającego liczne błędy (nieprawidłowo dobrany zbiór nieruchomości podobnych) mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to operat w ocenie stron nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość; 5. art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym; 6. art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego przejętej nieruchomości. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B., 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, 3. dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących na okoliczność wartości rynkowej przejętej nieruchomości skarżących i wysokości należnego im odszkodowania. Zdaniem Skarżących, organ II instancji bezkrytycznie przyjął operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, mimo że nietrafnie przyjął on do wyceny katalog nieruchomości podobnych, wskazując na nieruchomości położone w Gminie W. Przyjęty do analizy katalog nieruchomości nie uwzględnia też tzw. standardów urbanizacyjnych (np. wysokość i intensywność zabudowy). W sposób niezrozumiały organy pominęły wartość nieruchomości sąsiedniej wywłaszczonej również pod drogę, gdzie w postępowaniu wywłaszczeniowym również była szacowana wartość rynkowa tej nieruchomości i cena wynosiła 188,32 zł za m2. Skarżący podnoszą też, że rzeczoznawca do zestawienia nieruchomości podobnych przyjął nieruchomości użytkowane rolniczo, a nawet odłogujące posiadające dojazd drogą gruntową, położone poza obszarem zwartej zabudowy, podczas gdy nieruchomość Skarżących przylega i posiada bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej, położona jest bezpośrednio przy zabudowie mieszkaniowej i usługowej, co również powinno wywierać wpływ na wyższą wartość. Zdaniem Skarżących, organ powinien rozważyć, czy wartość ich nieruchomości nie powinna zostać ustalona dla alternatywnego sposobu użytkowania, tj. jak dla nieruchomości z przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej bądź usługowej, które funkcjonują w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt Skarżących wydzielony pod drogę wojewódzką w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Na wstępie wyjaśnić należy, że odszkodowanie za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 1- 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 130 ust. 2 w zw. z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, koniecznych do przeprowadzenia, który podlega, jak każdy dowód, ocenie organu administracji stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007r. sygn. I SA/Wa 1484/07, Lex nr 464055, NSA z dnia 26.01.2006r. sygn. II OSK 459/05, Lex nr 206473 i z dnia 4.10.2006r. sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Treść operatu szacunkowego winna odpowiadać przepisowi § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wymienione wyżej rozporządzenie wykonawcze regulują w sposób szczegółowy zasady wyceny nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 – 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Określenie wartości nieruchomości dodatkowo uszczegóławia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 36. Zgodnie z tym przepisem, w szczególności ust. 1-4: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. 4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ust. 4 cyt. Rozporządzenia. Bezspornym w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości była przeznaczona pod inwestycję drogową. Obowiązujący bowiem wówczas szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi K., H., K., PGR I. kwalifikował część obszaru działki o nr geod. [...], stanowiącą obecnie obszar działki nr geod. [...], jako rezerwy terenu pod obwodnicę po południowej stronie K. W świetle przepisu §36 ust. 4 Rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie w pierwszej kolejności transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, jak chcą tego Skarżący, byłoby działaniem naruszającym regulację z § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Wadliwość ta wiązałaby się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] grudnia 2014 r. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działki przeznaczonej pod drogi. W ocenie Sądu operat ten odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia też w sposób prawidłowy tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Wskazać również należy, że rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości podobnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rynek lokalny należy odczytywać jako rynek gminy i powiatu. Przyjmuje się, że przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" za pomocne należy uznać regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa) – por wyrok WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2008, I SA/Wa 1204/08, wyrok WSA w Białymstoku z 6 września 2012 r., II SA/Bk 443/12, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zasadnie więc, z uwagi na niewystarczające dane do wyceny działki, poszerzył rynek lokalny do obszaru innych porównywalnych gmin (W., S., D., T.), jak również obszarów peryferyjnych B. Oceniając zaś przedstawiony przez Skarżących operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie przez M. S., w którym wartość nieruchomości oszacowano na 790.938,00 zł Sąd stwierdził, że zawiera on błąd metodologiczny. Biegły do wyceny uwzględnił bowiem nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu mieszkalnym, co jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w § 36 Rozporządzenia. Ze względu na powyższe nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Nie można przyznać także zasadności zarzutom naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Organ zebrał rzetelnie materiał dowodowy i oparł się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, decyzja została prawidłowo uzasadniona. Wobec przyjęcia, że operat został sporządzony prawidłowo, Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. wprowadza wymóg uwzględnienie przy wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis ten nie wprowadza wymogu szczegółowego opisu przez rzeczoznawcę porównywanych nieruchomości. Należy natomiast zauważyć, że na stronie 20 operatu rzeczoznawca wskazał, że wybrane, porównywane nieruchomości były nabywane pod drogi publiczne oraz że charakteryzowały się one cechami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Podkreślenia wymaga, że porównywane celem wyceny nieruchomości mają być nieruchomościami podobnymi, nie zaś identycznymi. Konkludując Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody P., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty B., są zgodne z prawem. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.