II SA/Bk 48/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2014 r. numer [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz D. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. II SA/Bk 48/15 UZASADNIENIE Prezydent Miasta B. od marca 2010 r. prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] przejętą na własność Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (budowa ulic [...], [...], [...], – każdej w określonym w decyzji odcinku, które to prace obejmowały m.in. teren działki nr [...]). Według decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. (zmienionej częściowo decyzją Wojewody P. z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...]) działka nr [...] należąca do Spółki z o.o. M. w J. stała się z dniem uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności (co nastąpiło w dniu [...] lutego 2010 r.) własnością Miasta B. W trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania wniosek o dopuszczenie do udziału w nim złożyła D. S. Wyjaśniła, że w dniu [...] lutego 2014 r. została pomiędzy nią a Spółką M. zawarta umowa cesji, w wyniku której Spółka scedowała na nią wierzytelność odszkodowawczą wynikającą z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2009 r., którą przejęto od Spółki działkę nr [...]. W piśmie wskazano również, że D. S. zamierza zrealizować uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta B. odmówił dopuszczenia D. S. do udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Następnie Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1, 74 § 2 i 28 k.p.a. w związku z wydaniem postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu – odmówił D. S. udostępnienia akt postępowania odszkodowawczego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że stroną postępowania o ustalenie odszkodowania jest były właściciel działki nr [...] czyli Spółka M., która w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. posiada wierzytelność odszkodowawczą z tytułu przejęcia działki. Zdaniem organu, z przedłożonej przez D. S. umowy cesji nie wynika natomiast, aby doszło do cesji powyżej opisanej wierzytelności na rzecz wnioskodawczyni, bowiem umowa dotyczy wierzytelności względem Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B. a nie względem Gminy B. czy Miasta B. Mając to na uwadze, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówiono dopuszczenia D. S. do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie mogło również dojść do udostępnienia jej akt przedmiotowego postępowania, bowiem nie jest ona jego stroną, a tylko stronie udostępnienie akt na podstawie art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a. przysługuje. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. S. zarzucając naruszenie: art. 28 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, mimo że nie jest to rozstrzygnięcie znane ustawie (jak wskazała, ustalenie jej interesu prawnego powinno następować w oparciu o całokształt okoliczności sprawy a nie uzasadnienie tegoż postanowienia); art. 28 k.p.a. w związku z art. 509 § 2 Kodeksu cywilnego polegające na błędnym uznaniu, że umowa cesji nie jest wystarczająca do uznania jej za stronę postępowania; art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia jej jako stronie akt postępowania. Zdaniem żalącej się, postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wydane wyłącznie w oparciu o ogólne przepisy dotyczące wydawania postanowień w kwestiach wpadkowych i nie przewidziane formalnie w k.p.a., nie może być podstawą rozstrzygania o statusie strony, zwłaszcza że jest ono niezaskarżalne i nie podlega bezpośredniej kontroli instancyjnej. W jej ocenie, organ dokonał błędnej wykładni treści umowy cesji, bowiem z całokształtu zawartych w niej zapisów dokładnie wynika, co jest źródłem cedowanych roszczeń odszkodowawczych. Nadto pominięto znaczenie art. 509 § 2 oraz art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżone postanowienie o odmowie udostępnienia akt w mocy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów ma strona postępowania rozumiana zgodnie z art. 28 k.p.a. Jak wynika natomiast z umowy cesji z dnia 12 lutego 2014 r. przedłożonej przez D. S. do akt postępowania, nabyła ona wierzytelność względem Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym wierzytelność przysługuje Spółce M. wobec Miasta B. a nie wobec Skarbu Państwa. Nie zgodził się organ z twierdzeniami D. S., że nieprawidłowość umowy cesji wierzytelności polegająca na błędnym wskazaniu dłużnika może zostać usunięta w drodze wykładni treści umowy. Oznaczenie dłużnika, wobec którego miało przysługiwać cesjonariuszowi roszczenie o wypłatę odszkodowania, jest istotnym elementem umowy i nie może być sanowane w drodze wykładni. Organ zarzucił żalącej się niepodjęcie działań mających na celu zmianę treści umowy. Wyjaśnił, że skoro D. S. nie posiada w przedmiotowej sprawie przymiotu strony postępowania, bowiem nie przysługuje jej wierzytelność wobec Miasta B. a przysługuje wobec Skarbu Państwa, to nie mogły zostać jej udostępnione akta sprawy. Natomiast postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu było jedynie elementem potwierdzającym fakt braku po jej stronie interesu prawnego a nie okolicznością przesądzającą o konieczności odmowy udostępnienia akt sprawy. Odnośnie zarzutu braku podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organ wskazał, że rozpoznawał zażalenie na postanowienie o odmowie udostępnienia akt i nie był uprawniony ustosunkowywać się do tego zarzutu. Skargę na postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy złożyła do sądu administracyjnego D. S. zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 509 § 2 i w związku z art. 510 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuznanie D. S. za stronę postępowania, mimo że nabyła w drodze cesji roszczenie odszkodowawcze za przejęcie działki nr [...]; 2. art. 387 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że usterka w treści umowy powoduje niemożliwość świadczenia i w związku z tym prowadzi do nieważności czynności prawnej; 3. art. 73 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 509 § 2 i art. 510 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez odmowę udostępnienia akt stronie postępowania; 4. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Skarżąca wywodziła, że przede wszystkim błędne było wydanie przez organ postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w sprawie, zwłaszcza że brak jest podstaw ku temu oraz jest ono niezaskarżalne, co eliminuje w ogóle możliwość jego kontroli. Nadto miało ono negatywny wpływ na kolejne czynności procesowe, bowiem jego konsekwencją było wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy. Wskazała, że w jej ocenie organy błędnie wyłożyły treść przedłożonej umowy cesji wierzytelności, mimo że w umowie tej szczegółowo opisano czego wierzytelność dotyczy (której działki, którą decyzją przejętej). Zdaniem skarżącej, występowanie treści sprzecznych pomiędzy poszczególnymi ustępami umowy podlega wykładni zgodnie z dyrektywami art. 65 Kodeksu cywilnego, z tym, że należy badać jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wskazała, że rozporządzenie wierzytelnościami następuje dopiero w § 3 umowy, zaś szczegółowa identyfikacja wierzytelności ma miejsce w §1 ust. 2 umowy. W tej sytuacji nie można racjonalnie twierdzić, że przeniesienie wierzytelności dotyczyło innej wierzytelności niż przysługująca wobec Gminy B. z tytułu przejęcia działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, organ błędnie nadał istotne znaczenie usterce redakcyjnej nie uwzględniając rzeczywistej treści i celu umowy. Stąd też nieprawidłowo odmówiono jej dostępu do akt sprawy, mimo że jest stroną postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie pierwszoinstancyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie wpadkowe o odmowie udostępnienia akt sprawy z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony postępowania. Z regulacji art. 73 i 74 k.p.a. wynika, że prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w trakcie postępowania administracyjnego lub po jego zakończeniu, przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Odmowa wykonania tych czynności następuje postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. W sprawie niniejszej, w której zaskarżono postanowienie wpadkowe o odmowie udostępnienia akt postępowania, skarżąca nie była formalnie uznana za stronę (nie figurowała w wykazie stron, nie zawiadamiano jej o czynnościach procesowych) oraz odmówiono dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, o co wnioskowała. Z uwagi na niezaskarżalność postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie zaskarżyła kolejne wydane wobec niej postanowienie – o odmowie udostępnienia akt sprawy. Przesądzenie o legalności tego ostatnio wskazanego orzeczenia wymaga oceny, czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania o ustalenie odszkodowania za przejęcie działki nr [...] pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Przedmiotowy związek wyraża się w tym, że decyzja, postanowienie lub inna czynność mająca za podstawę określoną normę prawa może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu (w zakresie prawa materialnego). Nadto interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (vide wyrok z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 218/14 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie przepisów tzw. specustawy drogowej tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Jak bezspornie w sprawie wykazano, na dzień przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Miasta B. (pełnomocnik skarżącej błędnie tak w zażaleniu jak i w skardze wskazuje, że doszło do przejścia prawa własności na rzecz Gminy B., mimo że co innego wynika z treści zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2009 r.) tj. dzień uzyskania przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej przymiotu ostateczności ([...] lutego 2010 r.) działka była własnością Spółki M. Oznacza to, że w wyżej wskazanym dniu powstało po stronie wymienionej Spółki roszczenie o wypłatę odszkodowania przysługujące wobec Miasta B. Inaczej rzecz ujmując, Spółka stała się wierzycielem Miasta w zakresie wypłaty odszkodowania. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przedmiotowa wierzytelność podlega niewątpliwie cesji uregulowanej w art. 509 i następne Kodeksu cywilnego (zob. poglądy o cywilnoprawnym charakterze tej wierzytelności w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Kr 1303/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Gd 774/14, CBOSA oraz T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2011, s. 274 – 279, E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Warszawa 2014 r., s. 141 i następne, jak też odmiennie, o publicznoprawnym charakterze odszkodowania w wyrokach NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, CBOSA). W sprawie niniejszej skarżąca przedłożyła organowi umowę cesji między Spółką M. (cedent) a skarżącą (cesjonariusz) z dnia [...] lutego 2014 r., w której znajdują się następujące zapisy: "§ 1.1. Cedent oświadcza, że względem Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta B., zwanego dalej Dłużnikiem, przysługuje mu wierzytelność w postaci odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. 2. Wierzytelność określona w ust. 1 niniejszego paragrafu wynika z faktu, iż nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Cedenta, obejmująca działkę nr [...] położoną w B. przy ul. [...] (tu następuje szczegółowe oznaczenie położenia i księgi wieczystej nieruchomości – przyp. sądu), została podzielona na dwie działki: działkę nr [...] o pow. 0,0318 ha, która została wywłaszczona na rzecz Gminy B. decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (klauzula ostateczności z dnia [...] lutego 2010 r.) oraz działkę nr [...] o pow. 0,0348 ha, która została wywłaszczona na rzecz Gminy B. decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. (klauzula ostateczności z dn. [...] czerwca 2013 r.). W związku z powyższym, na mocy art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Cedentowi przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. [...] § 3.1. Strony zgodnie oświadczają, iż Cedent przelewa na rzecz Cesjonariusza wierzytelność określoną w § 1 niniejszej umowy. Przeniesienie wierzytelności następuje z chwilą podpisania niniejszej umowy. 2. Na Cesjonariusza przechodzą wszelkie związane z wierzytelnością prawa". Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, inaczej niż w sprawie II SA/Bk 47/15, nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, jakoby treść powyższej umowy pozwalała na ustalenie, że uprawnioną do odszkodowania z tytułu przejęcia działki nr [...] w oparciu o przedłożoną umowę cesji, a tym samym uprawnioną do zrealizowana przejrzenia akt postępowania odszkodowawczego, jest skarżąca. Przede wszystkim w sprawie II SA/Bk 47/15 można było dokonać wykładni umowy cesji z dnia 12 lutego 2014 r. wyinterpretowując uprawnienie skarżącej do bycia stroną w sprawie. Istniała bowiem korelacja między treścią § 1 ust. 2 umowy w zakresie stron stosunku odszkodowawczego z tytułu przejęcia działki nr [...] (Gmina B. jako dłużnik) a określeniem dłużnika wynikającym z wydanego w tamtej sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. (również Gmina B.). Taki zabieg nie jest jednak uprawniony w sprawie niniejszej, bowiem w wymienionym § 1 ust. 2 umowy cesji jako dłużnik odszkodowawczy z tytułu przejęcia działki nr [...] wskazana jest Gmina B., a w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2009 r. wskazano, że działka stała się własnością Miasta B. Pomijając kwestie dotyczące struktury mienia miasta na prawach powiatu (a takim jest Miasto B.) stwierdzić trzeba, że organy nie podjęły działań w kierunku wyjaśnienia treści umowy cesji w zakresie w jakim wskazuje się w niej dłużnika cedowanej wierzytelności odszkodowawczej z tytułu przejęcia działki nr [...] jako Gminę B. z jednoczesnym powołaniem się na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2009 r., w której jako podmiot przejmujący działkę nr [...] wskazano Miasto B. Wydaje się, że organy powinny wyznaczyć skarżącej termin na usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w treści umowy np. termin na zawarcie aneksu do umowy precyzującego wątpliwości w zakresie wskazania dłużnika odszkodowawczego. Tymczasem tego nie uczyniono, a jedynie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca "mając świadomość nieważności przedmiotowej umowy cesji wierzytelności [...] nie dążyła do zmiany powyższej umowy w taki sposób, aby jej treść odpowiadała ustawowym wymaganiom poprzez jednoznaczne wskazanie przenoszonej na inny podmiot wierzytelności". W tych okolicznościach należało ocenić, że brak podjęcia przez organ jakichkolwiek działań wyjaśniających treść umowy w zakresie wskazania dłużnika odszkodowawczego nastąpił z naruszeniem zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 28 k.p.a., bowiem organ nie podjął wyczerpujących działań mających na celu ustalenie, czy skarżąca z tej umowy posiada przymiot strony w postępowaniu odszkodowawczym dotyczącym działki nr [...]. Natomiast odnośnie wpływu zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska co do posiadania przez skarżącą przymiotu strony w sprawie na dalszą realizację jej uprawnień to wskazać trzeba, że organ przed udostępnieniem akt tej konkretnej sprawy, z uwagi na wątpliwości co do treści umowy cesji odnośnie podmiotu dłużnika odszkodowawczego, powinien w zasadzie uzyskać od strony sprecyzowanie umowy cesji (np. przez przedstawienie aneksu). Tytułem wyjaśnienia wskazać jednak należy, że sąd nie posiada informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania o ustalenie odszkodowania. Zatem w zależności od tego, czy ono nastąpiło należy bądź podjąć działania mające na celu wyjaśnienie posiadania przez skarżącą przymiotu strony w tym postępowaniu (ewentualnie na etapie odwoławczym, gdyż jak wiadomo z akt sprawy decyzja pierwszoinstancyjna odszkodowawcza została wydana), bądź – jeśli postępowanie odszkodowawcze się zakończyło – należy umorzyć postępowanie wpadkowe dotyczące udostępnienia akt, a skarżącej będzie przysługiwał wniosek o wznowienie postępowania odszkodowawczego, w którym organ oceni przysługiwanie jej przymiotu strony postępowania. Ewentualnie gdy została wniesiona skarga na decyzję odszkodowawczą – sąd oceni czy istnieje podstawa jej uchylenia z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast nie może mieć wpływu na treść niniejszego wyroku fakt wydania przez organ, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia – postanowienia wcześniejszego o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest expressis verbis podstaw do wydawania takich postanowień, a w związku z tym brak jest również regulacji o ich zaskarżeniu. Zdaniem sądu, stanowisko organu o tym, że nie uznaje skarżącej za stronę mogło zostać sformułowane także w piśmie procesowym nie posiadającym formy postanowienia. Stąd też wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wobec faktu, że mogło w ogóle nie nastąpić, nie miało wpływu na wynik sprawy niniejszej. Reasumując stwierdzić trzeba, że organ w zależności do biegu postępowania w jego głównym nurcie odszkodowawczym, podejmie odpowiednie kroki odnośnie wniosku o udostępnienie akt, które opisano powyżej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O niemożności wykonania zaskarżonych orzeczeń do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów podjęto na podstawie art. 200 p.p.s.a.