II SA/Gd 774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. H. i A. H. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. H. i A. H. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 – 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 132 ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Starosta ustalił z urzędu na rzecz M. H. i A. H. odszkodowanie za prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], położonej w R. o pow. 1195 m2, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...] w łącznej wysokości 218.827 zł, na którą składa się wartość gruntu w wysokości 208.312 zł, wartość składników budowlanych w wysokości 7.674 zł oraz wartość składników roślinnych w wysokości 2.841 zł. Organ wskazał, że ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R., zgodnie z decyzją Starosty z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie warunków realizacji drogi – dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej — ulicy Ż., G., K. na terenie Gminy R., położonej w obrębie [...] m.in. na działce nr [...]. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Burmistrz Miasta R. (pkt 2 decyzji) w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości gruntowej został sporządzony w dniu 17 października2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. W dniu wydania decyzji lokalizacyjnej dla terenu objętego przedmiotem wyceny obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 25 sierpnia 2005 r., zgodnie z którym przedmiot wyceny położony był na terenie przeznaczonym pod drogę - ulicę lokalną. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość gruntu według aktualnego jak i alternatywnego (oba są tożsame) sposobu użytkowania nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Z kolei określenie wartości części składowych nastąpiło podejściem kosztowym, metodą odtworzeniową, techniką elementów scalonych. Analiza rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe wykazała wystarczającą ilość transakcji na rynku lokalnym lub regionalnym. Z uwagi na brak na terenie Miasta R. wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi - drogowymi, badaniem rynku objęto obszar miejscowości sąsiednich o podobnym stopniu urbanizacji tj. R. i W. - obszar rynku nieruchomości drogowych najbardziej podobny do Miasta R. Analizą objęto transakcje zawarte w okresie od 1 listopada 2010 r. do dnia wyceny. Potrzeba rozszerzenia badania rynku poza okres 2 lat wynikła z niewielkiej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi. Dla celów wyceny rzeczoznawca majątkowy zgromadził informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących siedmiu transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod inwestycje drogowe - będące przedmiotem prawa własności. Aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych na cele drogowe, kształtowały się najczęściej w przedziale od 150 zł do 250 zł za m2 powierzchni gruntu. Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 29 listopada 2013 r. A. H. i M. H. wnieśli zarzuty do operatu szacunkowego zarzucając m. in., że "metoda szacunkowa podejściem porównawczym jest niewłaściwa", obszar analizy obejmujący R. i W. jako nieporównywalny z R. oraz zbyt wydłużony okres analizy cen obejmujący 2 lata. Rzeczoznawca M. N. w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. wyjaśnił m. in., że oszacowana wartość nieruchomości wynika z dokonania wyceny według wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, natomiast poprzednia wycena (na znacznie wyższą kwotę) dokonana została według nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym - błędnie wskazanym. Organ wyjaśnił także, że różnica w cenach gruntów położonych między R., R. i W. występuje w odniesieniu do gruntów mieszkaniowo-usługowych, natomiast nie zidentyfikowano takiej różnicy w odniesieniu do gruntów drogowych. Organ I instancji uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca dokonał odpowiedniej analizy lokalnego rynku nieruchomości i na tej podstawie oszacował wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem miarodajny dowód na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, że oszacowana wartość odpowiada wartościom rynkowym nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym a oszacowana wartość 1 m2 gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie zanotowano na rynku lokalnym. Organ wyjaśnił również, że pismem z dnia 25 lutego 2011 r. Urząd Miasta R. poinformował Starostwo, iż działka nr [...] nie została wydana w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww. przepis, obligujący do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że Starosta pismem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował strony postępowania o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Dnia 21 lutego 2014 r. do Starostwa wpłynęło pismo A. H. informujące, że odpowiedź rzeczoznawcy nie wyjaśnia w sposób wystarczający zarzutów do operatu. W piśmie został zawarty wniosek o powołanie innego biegłego rzeczoznawcy celem opracowania operatu szacunkowego działki z uwzględnieniem wszystkich zastrzeżeń i zarzutów dotychczas podnoszonych w sprawie. Starosta wyjaśnił, że w oparciu o reguły wynikające z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. dokonał oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. Wyjaśnił, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ może tylko dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę, w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ winien również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Odnosząc się do wniosku A. H. o powołanie innego biegłego rzeczoznawcy Starosta wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. w sposób nieprawidłowy. Zdaniem organu I instancji, operat szacunkowy jest rzeczowy i spójny, pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. Uwzględnia wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, oraz wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. H. i A. H. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez podwyższenie należnego odszkodowania do kwoty łącznej 500.656 zł albo przyznanie im na współwłasność działki zamiennej o podobnych parametrach z zasobów działek budowlanych na terenie R., względnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona odwołująca się podniosła m.in., że operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego nie powinien być podstawą ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. M. i A. H. stwierdzili, że organ I instancji bezpodstawnie nie uwzględnił ich wniosku o powołanie innego biegłego. Dalej wyjaśnili, że ten sam biegły M. N. sporządził dwa różne operaty szacunkowe, gdzie w pierwszym ustalił odszkodowanie na kwotę 500.656 zł, a w drugim na kwotę 218.827 zł. Ich zdaniem biegły - sporządzając operat z dnia 17 października 2013 r. - dopuścił się szeregu błędów zarówno co do przyjętej metody oszacowania, jak i przyjęcia błędnych – nieadekwatnych danych porównawczych. Nadto wnoszący odwołanie wskazali, że domagali się przyznania na współwłasność odpowiedniej działki zamiennej z zasobów działek budowlanych w R. o podobnych parametrach, organ I instancji zaś w tej kwestii w ogóle się nie wypowiedział. Niewyjaśnione zostały także okoliczności dotyczące przyjęcia przez biegłego działek porównawczych. Biegły uznał, że na terenie R. w zasadzie nie wystąpiły transakcje sprzedaży gruntów drogowych dlatego porównywał ceny z transakcji z R. oraz W., choć te transakcje dotyczyły nie tylko sprzedaży samych dróg, a ponadto lokalizacja nieruchomości porównawczych wskazywała na peryferyjne a nie centralne położenie. Podnieśli też, że organ I instancji niesłusznie odmówił im zwiększenia o 5% wysokości odszkodowania w oparciu o art. 18 ust. 1e ustawy pod pretekstem nie wydania przez odwołujących się do 2011 r. przedmiotowej części działki. Dalej wskazali, że nigdy nie zostali wezwani o wydanie tej działki. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy o załączniki nr 2a i 2b do decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2008 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 6 maja 2002 r., na mocy którego związek małżeński M. i A. H. został rozwiązany. Decyzją z dnia 29 września 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda uchylił punkt 1. zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 218.827 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1195 m2, położonej w R., obręb [...], objętej decyzją Starosty z dnia 5 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji drogowej i przyznaniu ww. odszkodowania byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości, proporcjonalnie do wielkości ich udziałów w prawie własności, tj. M. H. (udział 1/2) w kwocie 109.413,50 zł, A. H. (udział 1/2) w kwocie 109.413,50 zł, zaś w pozostałym zakresie (pkt 2 i 3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielami przedmiotowej nieruchomości, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, byli w dniu, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, M. i A. H. Jednak na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w G. Wydział II Cywilny z dnia 6 maja 2002 r., sygn. akt [...], związek małżeński M. i A. H. został rozwiązany, co nie zostało ujawnione w dziale II ww. księgi. Wojewoda wyjaśnił również, że z chwilą ustania małżeństwa - na skutek uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, ustaje wspólność ustawowa, zaś do majątku wspólnego, dotychczas "bezudziałowego", należy stosować odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych (art. 46 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm./ w związku z art. 1035 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny /Dz. U. z 2014 r., poz. 121 – dalej określanej jako "k.c."). Zdaniem Wojewody, organ I instancji nieprawidłowo zatem orzekł o przyznaniu odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz "M. i A. H.". Starosta powinien był uwzględnić, że M. H. i A. H. już w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nie byli małżeństwem, a zatem należne im za działkę nr [...] odszkodowanie należało ustalić proporcjonalnie do wielkości przysługujących im udziałów, tj. po 1/2, gdyż zgodnie z art. 197 k.c. przy współwłasności w częściach ułamkowych istnieje domniemanie, że udziały współwłaścicieli są równe. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił punkt 1. decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł o przyznaniu ww. odszkodowania byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości proporcjonalnie do wielkości ich udziałów w prawie własności. Dalej organ II instancji wskazał, że na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 25 sierpnia 2005 r., rzeczoznawca majątkowy M. N. ustalił, że ww. działka położona była na terenie przeznaczonym pod drogę - ulicę lokalną. W związku z tym wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – określanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu R., R. i W., które miały miejsce w okresie od 1 października 2010 r. do dnia wyceny. Stosując podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi w przyjętym okresie ceny nieruchomości podobnych wziętych do porównań kształtowały się na poziomie od 150,00 zł do 240,00 zł za 1 m2. Na podstawie dokonanych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności działki nr [...] wynosi 174,32 zł. W związku z powyższym wartość prawa własności przedmiotowej działki wyniosła 208.312 zł. Nadto rzeczoznawca oszacował, że wartość odtworzeniowa ogrodzenia z siatki handlowej na słupkach stalowych wynosi 7.674 zł, a wartość nakładów roślinnych w postaci świerku to 2.841 zł. Wobec powyższego wartość prawa własności działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej składnikami budowlanymi i roślinnymi wyniosła 218.827 zł. Wojewoda podkreślił, że w operacie szacunkowym z dnia 17 października 2014 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań. Organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów skarżących w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r., z którym strony postępowania miały możliwość zapoznać się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W piśmie tym rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił przyczyny różnicy oszacowanej wartości działki nr [...], wynikającej z operatu z dnia 28 października 2012 r. (500,656 zł) i z operatu szacunkowego z dnia 17 października 2013 r. (218.827 zł). Organ stwierdził również, że zarówno operat szacunkowy M. N. z dnia 28 października 2012 r., jak i pozostałe operaty szacunkowe, sporządzone od początku trwania niniejszego postępowania, nie podlegają ocenie organu odwoławczego, gdyż utraciły już swoją ważność zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., a zatem porównywanie ich z operatem szacunkowym M. N. z dnia 17 października 2013 r., będącym podstawą ustalenia odszkodowania przez organ I instancji jest bezcelowe. Organ odwoławczy wskazał, że nie znajduje podstaw zarzut dotyczący błędnego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych, gdyż w świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia konieczne jest, w sprawach dotyczących odszkodowań za zajęcie nieruchomości pod drogę, sięgnięcie nie tylko do transakcji z rynku lokalnego, ale w razie potrzeby także regionalnego, przy czym słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że skoro autor wyceny z dnia 17 października 2013 r. znalazł na rynku gmin sąsiadujących z R., tj. R. i W., transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznał za podobne, to organ administracji publicznej nie ma podstaw aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować, tym bardziej, że strona wnosząca odwołanie nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, oprócz wyrażenia, w odwołaniu z dnia 19 marca 2014 r., opinii, że lokalizacja działek przyjętych do porównania wskazywała na ich peryferyjne a nie centralne położenie. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, że organ I instancji w ogóle nie rozważył możliwości przyznania im odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w formie nieruchomości zamiennej, organ odwoławczy - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 73/08 - wskazał, że zastosowanie tej formy odszkodowania, tj. przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony, jak również strona nie jest zobowiązana do przyjęcia nieruchomości zamiennej, jeżeli organ takową zaproponuje. Przepisy ustawy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. Organ odwoławczy uznał nadto, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż brak było podstaw do powiększenia należnego byłym właścicielom ww. działki odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości (zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy), ponieważ z informacji udzielonej przez Urząd Miasta R. w piśmie z dnia 25 lutego 2011 r. wynika, że działka nr [...] nie została przejęta przed upływem 30 dni od dnia ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy właściciele działki nr [...] zostali uprzednio poinformowani o przysługującym im uprawnieniu do powiększenia kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem z samej treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję M. H. i A. H. wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: a) przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji o operat szacunkowy z dnia 17 października 2013 r., mimo że strona wykazała w zastrzeżeniach do opinii liczne błędy, oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy, mimo że biegły M. N. wydawał już opinie w sprawie, a sporządzone przez niego dwukrotnie operaty w sposób znaczący od siebie odbiegają, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do kompetencji biegłego - zwłaszcza porównując jego operat z operatem sporządzonym przez Starostę; b) przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podstawą wyceny mogą być ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi, podczas gdy zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.", przejętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 25 maja 2006 r., przedmiot wyceny położony był na terenie wydzielonych usług publicznych/zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi; c) przepisów prawa procesowego - art. 134 § 1 oraz art. 151 § 1 u.g.n. poprzez sporządzenie operatu przez biegłego w sposób niezgodny z przepisami prawa, co skutkowało błędnym przyjęciem jako podstawę ustalenia odszkodowania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym; d) przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 1e ustawy poprzez zaniechanie powiększenia odszkodowania o 5% w sytuacji, w której organ nie poczynił żadnych starań o wydanie nieruchomości, zaś skarżący przez cały okres pozostawali w gotowości do jej wydania; e) przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną interpretację i dokonanie jej bez ustalenia ratio legis ustawy polegającej na wypłacie słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość, które nie może być odszkodowaniem zaniżonym o ponad 50% wartości nieruchomości sprzed wydania decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2008 r.; f) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 oraz 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez określenie należnego skarżącym odszkodowania w wysokości nieodzwierciedlającej rzeczywistej wartości nieruchomości. Skarżący wyjaśnili, że punktem wyjścia do określenia słusznego odszkodowania winna być prawidłowa interpretacja pojęcia słusznego odszkodowania, zgodnie z celem i zasadami demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis określenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła ex lege na rzecz jednostki samorządu terytorialnego winno być takie odszkodowanie, które w pełni rekompensuje wartość utraconej nieruchomości, a nie przerzuca finansowanie inwestycji celu publicznego częściowo na obywateli, którzy utracili w związku z nią przysługujące im prawo własności. Błędne zdaniem skarżących jest określenie wartości nieruchomości według wartości nieruchomości drogowej. Zmiana przeznaczenia nieruchomości pod drogę wynikała z uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 25 sierpnia 2005 r., a decyzja z dnia 5 sierpnia 2008 r. była naturalną konsekwencją powziętej uchwały. Decyzja ta wdrażała w życie ustalenia tejże uchwały i pełniła wobec niej rolę służebną. Celem ustalenia słusznego odszkodowania jest określenie wartości nieruchomości według jej wartości pierwotnej i takie jest ratio legis przepisów o określaniu wysokości odszkodowania. Nie może być uznanym za słuszne przyjęcie jako podstawy określania wartości nieruchomości, nieruchomości drogowych, albowiem nieracjonalne jest określanie wartości według stanu na dzień wydawania decyzji opartej na ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji polegającej na budowie dróg gminnych. Decyzja o określeniu odszkodowania pełni bowiem funkcję służebną w stosunku do uchwały Rady Miejskiej R. z dnia 25 sierpnia 2005 r., toteż określenie wartości nieruchomości winno uwzględniać również skutki powzięcia uchwały. Jeżeli jej konsekwencją, co ma miejsce w niniejszej sprawie, jest obniżenie wartości nieruchomości strony - organ powinien to obniżenie wartości nieruchomości również uwzględnić. W przeciwnym wypadku dochodzi do sytuacji, w której strona finansuje inwestycję celu publicznego i jest pozbawiana własności nieruchomości bez słusznego odszkodowania. Zdaniem skarżących, trudno uznać aby taki był właśnie cel uregulowania prawnego w przedmiocie odszkodowań za przejmowane przez jednostki samorządowe nieruchomości. Odszkodowanie za przejmowane na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości winno obejmować także skutki wydania decyzji pierwotnej (uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 25 sierpnia 2005 r.), która stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 5 sierpnia 2008 r., będącej naturalną konsekwencją uchwały Rady Miejskiej. Już samo powzięcie uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 25 sierpnia 2005 r. stanowiło bowiem źródło obniżenia wartości nieruchomości, która z przeznaczenia na usługi publiczne/zabudowę mieszkalną z usługami towarzyszącymi została zakwalifikowana jako nieruchomość drogowa, co w żaden sposób nie zostało dotychczas uwzględnione przy określaniu wartości nieruchomości wycenianej. Ustaleń organów administracji publicznej nie sposób pogodzić z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa własności oraz ratio legis przepisów dotyczących ustalania wartości słusznego odszkodowania, które nie może obejmować w demokratycznym państwie prawa partycypacji obywateli w kosztach realizacji celu publicznego poprzez zaniżanie wartości prawa własności przysługujących im nieruchomości. Zdaniem skarżących, uderza w zasadę zaufania do organów administracji publicznej powoływanie się przez nie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08. Skarżący wskazali, że powyższy wyrok stanowił podstawę uznania ich zastrzeżeń do operatu za bezzasadne. W ocenie skarżących organ w zależności od swojego interesu dopuszcza możliwość merytorycznej kontroli operatu biegłego. W sytuacji bowiem kiedy operat opiewał na kwotę 500.656 zł możliwość taka ze strony organu istniała, natomiast w sytuacji, w której operat opiewa na rażąco zaniżoną kwotę 218.827 zł możliwości takiej strona już nie ma, bądź też zostaje ona ograniczona do kwestii formalnych takich jak np. zbadanie czy osoba ma uprawnienia biegłego, albo czy operat zawiera wymagane prawem elementy. Interpretacja taka godzi w zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej, zaś postępowanie organów w żaden sposób nie buduje ich autorytetu, a wręcz go burzy, gdyż stawia obywatela w sytuacji gorszej, aniżeli organy administracji publicznej. Skarżący podkreślili, że nie sposób uznać za wystarczające odniesienie się przez Wojewodę do sporządzonych w sprawie operatów jedynie w oparciu o treść przepisów artykułu 156 ust. 3 u.g.n. Byłoby to możliwe, gdyby różnice między operatami były nieznaczne, zaś w sytuacji, w której różnią się one od siebie o 300.000 zł lub ponad 40.000 zł na przestrzeni około 12 miesięcy, nie sposób przejść obok takich różnic obojętnie. Dalej wyjaśnili, że operat sporządzony przez zainteresowaną stronę tj. Burmistrza Miasta R. z dnia 18 marca 2013 r. opiewał na kwotę o ponad 40.000 zł wyższą, aniżeli ten będący podstawą wydania decyzji. Stanowi to ponad 20% wartości przyznanego odszkodowania, co trudno uznać za błąd statystyczny. Podkreślili również, że operat biegłego M. N. został sporządzony zaledwie 7 miesięcy po sporządzeniu operatu przez rzeczoznawcę powołanego przez Burmistrza Miasta R. Bliskość czasowa wymagała przedsięwzięcia przez organ większej staranności w przedmiocie oceny opinii biegłego M. N., albowiem różnice w przedstawionych operatach są na tyle znaczne, że budzą uzasadnione wątpliwości co do kompetencji biegłego. Zdaniem skarżących, organ administracji publicznej - z uwagi na znaczące różnice w poszczególnych operatach, jak i fakt rzekomej pomyłki biegłego przy sporządzaniu operatu na kwotę 500.656 zł, winien dojść do przekonania, że biegły nie ma wystarczającej wiedzy do sporządzenia operatu w niniejszej sprawie, a tym samym oczywiście uzasadnionym był wniosek z dnia 18 lutego 2014 r. o powołanie innego biegłego rzeczoznawcy celem opracowania operatu szacunkowego, który to nie został uwzględniony. Za uzasadnione winny zostać uznane także zarzuty do opinii biegłego, który w ocenie skarżących w sposób dowolny określił dobór nieruchomości porównawczych, które zostały wybrane z miejscowości R. oraz W. Nadto skarżący wyjaśnili, że wnieśli zastrzeżenia dotyczące umiejscowienia nieruchomości porównawczych na obrzeżach miasta bowiem ich nieruchomość położona jest w samym centrum miasta. Skarżący wskazali również, że sprzeczne z zasadą informowania obywateli oraz zaufania obywateli do organów administracji publicznej jest uznanie, że nie przysługuje im prawo do powiększenia należnego odszkodowania o 5%, albowiem nieruchomość nie została wydana. Nikt nie zwracał się do nich o wydanie tejże nieruchomości, mimo że skarżący cały czas byli w gotowości do jej wydania i w żaden sposób tego nie utrudniali. Zdaniem skarżących, nakładanie na obywateli obowiązku działania przy takich inwestycjach połączony z brakiem informowania ich o możliwości powiększenia odszkodowania wskazuje na rzeczywiste intencje organów administracji publicznej, które z własności prywatnej zrobiły sobie dodatkowe źródło dochodu, uznając za oczywiste, że obywatele znają treść przepisu art. 18 ustawy, a zatem nie muszą być o nim poinformowani, co jest trudne do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań nieruchomości zajętych pod drogi, podczas gdy w studium przeznaczenie wycenianej działki było inne, organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym położona była na terenie przeznaczonym pod drogę – ulicę lokalną. W tej sytuacji koniecznym i zasadnym było dokonanie jej wyceny w oparciu o ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mają one pierwszeństwo przed ustaleniami wynikającymi ze studium. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość jest nadal przez skarżących wspólnie uprawiana. Dodał, że skarżący nie występowali z roszczeniem z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za zasadne. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., n 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej w skrócie także jako "ustawa", organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Przede wszystkim zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (por. także art. 7 u.g.n.). Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Podkreślić należy, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 18 ust. 1 tej ustawy wynika zatem, że reguluje on jedynie daty, na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa na jaki dzień przyjmować należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że z definicji legalnej pojęcia "stan nieruchomości" przyjętej w art. 4 pkt 17 u.g.n. wynika, że pojęcie to nie obejmuje swoim zakresem przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe wskazuje także redakcja art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 u.g.n., w których ustawodawca, określając czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości, wskazał zarówno na jej stan jak i na jej przeznaczenie, co pozwala na stwierdzenie, że są to pojęcia o rozłącznym zakresie znaczeniowym. Żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera również wskazania, w jaki sposób określać należy przeznaczenie nieruchomości, odjęcie własności której nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, oraz szczegółowych ustaleń w jaki sposób dokonywać należy wyceny takiej nieruchomości. W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdują zatem przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 i § 36 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że skoro zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 ustawy), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy). W warunkach niniejszej sprawy prowadzi to do wniosku, że przeznaczenie przejętej nieruchomości winno być określone na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty z dnia 5 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków realizacji drogi – dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej, którą dokonano m.in. przejęcia przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie - jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia – na dzień 18 grudnia 2008 r. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie przyjął natomiast stan nieruchomości na dzień wydania decyzji, tj. dzień 5 sierpnia 2008 r., co wprawdzie jest uchybieniem, lecz nie wydaje się mieć zasadniczego wpływu na oszacowanie wartości nieruchomości. Podobnie data, na którą określono wartość nieruchomości (wskazana w operacie) jest nieprawidłowa, albowiem powinien to być dzień 17 października 2013 r., a więc tożsamy z dniem sporządzenia wyceny, a nie dzień 28 października 2012 r. Sąd dostrzega, że błędne określenie tej daty wynikać może z omyłki spowodowanej wykonaniem operatu szacunkowego z dnia 17 października 2013 r. w oparciu o egzemplarz operatu szacunkowego z dnia 28 października 2012 r., jednak tego rodzaju uchybienia - jak opisane wyżej - powodują, że rzetelność, a także zgodność z przepisami prawa, dokonanej wyceny winna być przedmiotem szczególnie wnikliwej analizy ze strony zarówno organów, jak i Sądu w niniejszej sprawie. Tak dokonana przez Sąd analiza operatu ujawniła uchybienia, które pozbawiają operat szacunkowy z dnia 17 października 2013 r. pełnej wartości dowodowej w rozpatrywanej sprawie. Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. Uwzględnić przy tym należy wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości należy ustalić, jakie przeznaczenie miała nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (bez uwzględniania postanowień tej decyzji). W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić przy tym trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z treści operatu szacunkowego z dnia 17 października 2013 r. sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648). Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje wskazywane już wyżej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (vide § 1 rozporządzenia) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości. Nie jest to jednak twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Ponadto nawet w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową, stąd ceny nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne (np. usytuowanie w obrębie terenu eksploatacji górniczej i poza tym terenem). Może się również zdarzyć sytuacja, w której brak będzie transakcji dotyczących nieruchomości danego rodzaju na rynku lokalnym. Nic nie stoi wtedy na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skorzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości gdzie indziej położonych, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze, niesąsiadujących ze sobą. Nie można bowiem nie zauważać, że stopień rozwoju rynku nieruchomości w różnych częściach kraju jest bardzo różny, nadto rynek ten nawet w obrębie jednego województwa czy regionu może być poważnie zróżnicowany (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 646 i 649). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1 - 3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, Baza Orzeczeń LEX nr 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 139/08, LexPolonica nr 2064073). Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest zatem stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1339595). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak bowiem trafnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 2013/06, LexPolonica nr 1994859), rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym (ewentualnie w dalszych wyjaśnieniach), gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, Baza Orzeczeń LEX nr 461659). W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było bardzo wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej. Drugim równie istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie było dokonanie oceny prawidłowości postępowania organów obu instancji w zakresie pełnej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy operatem szacunkowym z dnia 17 października 2013 r. przyjętym za podstawę wydania zaskarżonych decyzji a opinią biegłego rzeczoznawcy, stanowiącą operat szacunkowy z dnia 18 marca 2013 r., sporządzoną na zlecenie Burmistrza Miasta R., reprezentującego stronę przedmiotowego postępowania - Gminę Miasta R. Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie uznał za konieczne wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęto, iż dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości należało przyjąć do porównania nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], położna w R., obręb [...], przed wydaniem decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków lokalizacji drogi, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta R. z dnia 25 sierpnia 2005 r., nr [...], dla terenu znajdującego się pomiędzy ulicami K., Ż., G., T., P., do granicy z T. Parkiem Krajobrazowym i gmina R. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 100, poz., 2054). Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego nieruchomość ta przeznaczona została pod teren ulicy lokalnej (ulica R.) – symbol 06.KDL. Bezzasadnie zatem skarżący kwestionowali w skardze określenie przez organy wartości przedmiotowej nieruchomości według wartości nieruchomości drogowej. Co do zasady zatem prawidłowo rzeczoznawca majątkowy, a w konsekwencji także każdy z organów, zastosowali w niniejszej sprawie przepis art. 154 u.g.n., przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu takim samym jak przeznaczenie nieruchomości skarżących ustalone zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącym, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak było zatem podstaw, aby – jak tego domagali się skarżący w skardze – dokonywać ustaleń przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.", w którym, według skarżących, określono, że przedmiot wyceny położony jest na terenie wydzielonych usług publicznych, zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi. Dodać w tym miejscu należy, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalane jest z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości skarżących na własność jednostki samorządu terytorialnego. Nie obejmuje natomiast swym zakresem faktu ewentualnego uprzedniego obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zdają się nie dostrzegać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z ustępu 2. tego artykułu wynika, że realizacja powyższych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. Przepis art. 36 ust. 3 u.p.z.p. stanowi zaś, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że opisywane w skardze okoliczności, dotyczące obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta R. z dnia 25 sierpnia 2005 r.), który przeznaczył nieruchomości skarżących pod drogę (ulicę), nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Obowiązujące przepisy zakreślają granice przedmiotowej sprawy wyłącznie do ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącym w związku z przejęciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie roszczeń odszkodowawczych stanowią regulacje wzajemnie się uzupełniające. Pozwalają bowiem uzyskać stosowną rekompensatę pokrywającą szkodę wynikłą z różnych tytułów w procesie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność prywatną na cele inwestycji drogowych. Jeżeli na skutek uchwalenia planu miejscowego nieruchomość utraci wartość w związku z przeznaczeniem jej pod drogę, lub wartość takiej nieruchomości ulegnie obniżeniu, właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) służą roszczenia z art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Jeżeli w takiej sytuacji właściciel nie zgłosi tych roszczeń odszkodowawczych, a nieruchomość zostanie następnie objęta decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uzyska on możliwość realizacji roszczenia odszkodowawczego, które jednak - z mocy obowiązujących w tym zakresie przepisów, pokrywać będzie szkodę obejmującą jedynie wartość nieruchomości przeznaczonej już wcześniej pod drogę. Na skutek tak ukształtowanego systemu roszczeń odszkodowawczych nie można uznać, że właściciel nieruchomości - w opisanym stanie faktycznym, doznaje szkody, która nie mogłaby być naprawiona z wykorzystaniem przysługujących mu uprawnień. W szczególności nie dochodzi do sytuacji, o jakiej mowa w skardze, w której właściciel pokrywa koszty inwestycji celu publicznego lub pozbawiony jest własności nieruchomości bez słusznego odszkodowania. Bezzasadny był zatem zarzut skarżących, którzy podnosili, że w niniejszej sprawie winno także zostać zrekompensowane im obniżenie wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek podjęcia uchwały z dnia 25 sierpnia 2005 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśnić należy skarżącym, w kontekście podnoszonych w skardze zarzutów o ustaleniu odszkodowania, które nie spełnia cech odszkodowania słusznego, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia (a także analogiczne z tytułu przejęcia nieruchomości) ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Forma aktu administracyjnego nie może jednak przesądzać o publicznoprawnym charakterze tego roszczenia. Również w piśmiennictwie prawniczym prezentowany jest pogląd, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2011; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 270-271; J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 459-463; E. Lemańska, Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości). To założenie implikuje konieczność ustalenia odszkodowania w granicach wartości szkody. Przy czym wysokość tej szkody może być normatywnie ograniczona np. poprzez wyłączenie odszkodowania za utracone pożytki. Jednakże słuszne odszkodowanie ma być rekompensatą umożliwiającą osobie pozbawionej prawa do jego "odtworzenia". Możliwość przywrócenia materialnego statusu sprzed wywłaszczenia jest fundamentem słusznego odszkodowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie unormowanie zawarte w przepisach art. 128 i art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi realizację konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem – art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP. Przyjmuje się również, że jeżeli ustawodawca odstępuje od zasady odszkodowania w wysokości wartości rynkowej nieruchomości, to znajduje to wyraz w konkretnym przepisie (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis Warszawa 2010, s. 230 - 231; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 833 - 839, 882 - 883; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Wydawca TNOiK, Toruń 2005, s. 271 - 272). Zauważyć ponadto trzeba, że wymóg słusznego odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności lub innego prawa rzeczowego stał się przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie tym utożsamia się terminologiczne pojęcie słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (wyrok z 8 maja 1990 r., sygn. K 1/90, OTK 1990/1/2). Przykładowo, w wyroku z 19 marca 1990 r., sygn. K 2/90 (OTK 1990/1/3) Trybunał przyjął, że "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości". Z kolei w wyroku z 29 września 2003 r., sygn. K 20/02 (OTK-A 2003/7/76) Trybunał stwierdził, że: "(...) nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokrycie szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium »słuszności«, co nie oznacza, że musi być ona »pełna«. Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych - co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2 (...). Tym niemniej sama idea niepełnego odszkodowania nie jest Konstytucji obca. Nie można zatem twierdzić, iż sam fakt braku pełności odszkodowania jako taki jest niekonstytucyjny". W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) Trybunał Konstytucyjny rozwinął wykładnię pojęcia słusznego odszkodowania poprzez stwierdzenie, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W tym miejscu warto również odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10 (OTK-A 2012/9/106) w uzasadnieniu którego wskazano, że w świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne". Podniesiono ponadto, że przedstawiciele doktryny – niezależnie od charakteru prawnego przypisywanego rekompensacie za wywłaszczenie – dostrzegają i akceptują różnicę między odszkodowaniem "pełnym", czy też odpowiadającym przyjętej w Kodeksie cywilnym zasadzie pełnego odszkodowania, a odszkodowaniem "słusznym" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, zastosowanie pojęcia "słusznego odszkodowania" pozostawia ustawodawcy, wprowadzającemu regulację szczególną - dotyczącą wywłaszczenia na określony cel publiczny, pewną swobodę kształtowania reguł, według których ma być określana wysokość należnej wywłaszczonemu rekompensaty. W ocenie Trybunału, odwołanie się do wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi właściwą podstawę dla określenia odszkodowania "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie zastrzeżono, że w standardzie konstytucyjnym mogą zmieścić się także przepisy nie gwarantujące odszkodowania ekwiwalentnego. Racjonalność ustawodawcy w dążeniu do realizacji doniosłego celu publicznego może wręcz dyktować ograniczenie odszkodowań w stosunku do ustalonych na podstawie zasad ogólnych. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, nie można wykluczyć pozytywnej oceny konstytucyjnoprawnej przepisów, które ograniczałyby zakres odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej wywłaszczanego prawa, w sytuacji gdy tylko dzięki temu ograniczeniu możliwe było urzeczywistnienie celu publicznego. Mając na uwadze przytoczone powyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego, a także regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie roszczeń odszkodowawczych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że regulacje zawarte w § 36 rozporządzenia, w tym w szczególności w jego ustępie czwartym, odpowiadają konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania, nawiązują bowiem do stosownych unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zasady, według której odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał natomiast, że słusznie zarzucali skarżący, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca należycie uzasadnił wybór nieruchomości porównywanych z nieruchomością wycenianą. Analizując operat szacunkowy z dnia 17 października 2013 r. Sąd stwierdził, że co do zasady ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, iż na terenie R. nie występuje wystarczająca ilość transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod drogi, uzasadniało sięgnięcie także do takich transakcji występujących na terenie miejscowości W. oraz R., wchodzących wraz z R. w skład jednego powiatu w. Wyjaśnić należy, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. ) /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r., sygn. I OSK 701/11, z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl/. Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Należało także zaakceptować co do zasady możliwość rozszerzenia badania rynku na okres przekraczający dwa lata wstecz od dnia sporządzenia wyceny (tak jak stało się to w niniejszej sprawie), z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami drogowymi w tym okresie (przy założeniu, że na takie rozszerzenie pozwala analiza trendu czasowego). W ocenie Sądu jednak, operat szacunkowy z dnia 17 października 2013 r. nie zawierał prawidłowego opisu nieruchomości przyjętych do porównania. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na podnoszone przez skarżących położenie wycenianej nieruchomości w centrum R. Po pierwsze, brak jest w operacie opisu siedmiu nieruchomości drogowych będących przedmiotem transakcji, które biegły uznał za nieruchomości podobne do wycenianej. Po drugie, ostatecznie wybrane trzy nieruchomości nie zostały opisane w sposób pozwalający na ustalenie czy znajdują się one w centrum, czy też na obrzeżach miast, na terenie których są położone. Jeżeli w zakresie cechy powierzchni tych nieruchomości, możliwe jest podzielenie wniosków biegłego, co do wagi tej cechy w odniesieniu do wielkości nieruchomości wycenianej, to już w odniesieniu do cechy lokalizacji, takiej oceny nie można przeprowadzić w oparciu o treść operatu. Nieruchomości porównawcze nie muszą przy tym być opisane z podaniem szczegółowej lokalizacji, np. przez wskazanie ich numeru, obrębu, lecz jako wystarczające należy uznać podanie ich położenia względem części miasta. Niezbędnym zaś jest wyjaśnienie czy działka zlokalizowana jest w ścisłym centrum miasta, czy na wskazanym konkretnie jego osiedlu, czy też może na jego bliższych lub dalszych obrzeżach. Ma to istotne znaczenie dla określenia wartości nieruchomości. W badanym operacie szacunkowym biegły wskazał jedynie, że trzy nieruchomości przejęte do porównania położne są w W. i R., w tym co do jednej z działek położnych w W. podał ulicę, przy której jest ona położona. Taki opis nie spełnia wyżej wskazanych wymogów. Podobnie ustalenie przez biegłego, że pod względem wagi cechy lokalizacji, nieruchomości porównawcze są równe nieruchomości wycenianej, nie stanowi wyjaśnienia powyższej kwestii, a to z tej przyczyny, że operat nie wyjaśnia wystarczająco szczegółowo lokalizacji nieruchomości przyjętych do porównania. Tak sporządzony operat szacunkowy nie może być podstawą do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, albowiem jego wartości dowodowej nie można w sposób prawidłowy ocenić. Decyzja wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejną kwestią, która skutkowała uchyleniem zaskarżonych decyzji, była okoliczność, że organy nie dokonały pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na który – oprócz operatu szacunkowego z dnia 17 października 2013 r., sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji – składała się przede wszystkim opinia biegłego – wycena przedmiotowej nieruchomości z dnia 18 marca 2013 r. (autorstwa mgr inż. K. W.), sporządzona na zlecenie strony przedmiotowego postępowania – Gminy Miasta R. Organy obu instancji zaniechały oceny obu sporządzonych operatów szacunkowych z uwzględnieniem występujących rozbieżności w zakresie przyjętych w tych operatach końcowych wniosków dotyczących wartości przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że odstęp czasowy siedmiu miesięcy, dzielący daty sporządzenia obu tych operatów nie uzasadnia odrzucenia operatu wcześniejszego, jako niemiarodajnego dla określenia wartości nieruchomości. Z doświadczenia życiowego wynika, że na przestrzeni jednego roku zmienność cen transakcyjnych nieruchomości jest niewielka, a w szczególności dotyczy to nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod inwestycje drogowe. Potwierdzeniem tego są wnioski przyjęte w ww. operatach szacunkowych, w których biegli zbieżnie wykazali, że w odniesieniu do tego rodzaju nieruchomości na badanym rynku nie występuje trend czasowy. Ponadto, w każdym z ww. operatów szacunkowych zastosowano to samo podejście porównawcze oraz tę samą metodę porównywania parami, zaś rynek objęty badaniem obejmował ten samy rynek lokalny powiatu w. Wynik wyceny przeprowadzonej w każdym z operatów jest jednak różny. Różnica ta nie może być przy tym potraktowana jako dopuszczalny błąd statystyczny, ponieważ wynosi ok. 40.000 zł, to jest 20%. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że nie może oprzeć się na opinii biegłego przedłożonej przez Gminę Miasta R., lecz wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu ustalającego wysokość odszkodowania, jest o tyle słuszne, że istotnie – wartość nieruchomości w ramach przedmiotowego postępowania powinna być ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania i na zlecenie organu. Jednak nie oznacza to, że wartość dowodowa opinii prywatnej - mającej postać wyceny tej samej nieruchomości, sporządzonej według tych samych zasad co operat, która zawiera wnioski co do wartości nieruchomości znacznie różniące się od tych z operatu (wartość nieruchomości w tej opinii została ustalona na kwotę o około 40.000 zł większą niż w operacie), może zostać pominięta przy analizie materiału dowodowego. Organ winien się bowiem szczegółowo odnieść do dostrzeżonych rozbieżności, w tym zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonego do sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania o wyjaśnienie różnicy w wartościach nieruchomości przyjętych w opinii i operacie, czego nie uczynił. Również stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należał uznać za błędne. Niedokonywanie oceny innych operatów szacunkowych sporządzonych w toku przedmiotowego postępowania jedynie z tego powodu, że są nieaktualne, było bowiem uzasadnione wyłącznie w stosunku do operatów z dnia 18 marca 2011 r. oraz z dnia 28 października 2012 r. Przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. odnosi się bowiem wyłącznie do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu ustalającego wysokość odszkodowania. Nie ma natomiast zastosowania do wyceny nieruchomości stanowiącej opinię biegłego, sporządzoną na zlecenie strony. Opinia taka podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, a w szczególności w postępowaniu odszkodowawczym, którego istotą jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość. W ocenie Sądu brak rozważenia powyższych kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom z art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organy nie zawarły w decyzjach prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uchybienia opisane powyżej uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, albowiem mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalonej w sprawie wysokości należnego skarżącym odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Sąd zważył, że - jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz oświadczeń pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r., nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie została dotychczas wydana Gminie Miasta R. i jest nadal przez skarżących uprawiana. W związku z tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostawało, czy skarżący byli w toku postępowania przed organem I instancji poinformowani przez organ o możliwości skorzystania z dobrodziejstwa tego przepisu (wskazywali na ten przepis w odwołaniu, a więc najpóźniej w tej dacie znali jego treść), a także okoliczność, że Gmina nie zwracała się do skarżących o wydanie tej nieruchomości. Pozostawanie w gotowości do wydania nieruchomości, jak to zostało opisane w skardze, nie spełnia przesłanek z ww. przepisu. Za wydanie nieruchomości nie można bowiem uznać pasywnej postawy byłego właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1038/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżących w toku przedmiotowego postępowania o braku uwzględnienia ich wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za przejętą nieruchomość wskazać należy, że w myśl art. 131 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Podkreślenia wymaga, że przepis ten stanowi jedynie o dopuszczalnym sposobie wywiązania się organu z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie daje natomiast właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej, podobnie jak nie upoważnia organu do przyznania takiej nieruchomości bez zgody tego właściciela. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zaoferować nieruchomość zamienną, nie musi jednak takiej propozycji składać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 265/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2008 sygn. akt II SA/Gd 73/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z akt sprawy wynika jednocześnie, że Gmina Miasta R. nie przedstawiła skarżącym oferty nieruchomości zamiennej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 461). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu. Dodać jedynie należy, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ – mając na uwadze wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, powinien zwrócić się do innego rzeczoznawcy majątkowego niż M. N. (autor dwóch zakwestionowanych w sprawie operatów szacunkowych) o dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości.