II SA/Bk 486/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2009 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą swoją wcześniejszą uchwałę z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Białystok. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2, § 1 pkt 3 lit. b oraz § 1 pkt 5 – 7 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż Rada Miejska nie była uprawniona do jednostronnego nałożenia w § 1 pkt 1 lit. b uchwały na przyszłych nabywców nieruchomości stanowiących własność Gminy B. obowiązku poniesienia kosztów związanych z wykonaniem przez Gminę podziału geodezyjnego nieruchomości. O tym kto poniesie koszty sporządzenia podziału geodezyjnego decydują bowiem przyszłe strony umowy, zaś Rada nie może stanowić w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących wiążących podmioty nie podlegające jej kierownictwu. Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż regulacja zawarta w § 1 pkt 2 lit. a, § 1 pkt 5 lit. a, § 1 pkt 5 lit.b, § 1 pkt 6 oraz § 1 pkt 7 uchwały podjęta została bez podstawy prawnej albowiem żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznaje Radzie Miejskiej uprawnienia do ustanawiania norm w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy (zbycia, nabycia i obciążania nieruchomości) przekraczających zwykły zarząd. Przywołana norma kompetencyjna nie może jednak stanowić wyłącznej podstawy do podejmowania uchwał w sprawie gospodarki nieruchomościami gminy w zakresie przyjętym w zakwestionowanej uchwale. Nie należy bowiem interpretować brzmienia tego przepisu w sposób rozszerzający, który upoważniałby do bezpodstawnego umieszczenia w zasadach gospodarki nieruchomościami każdej czynności, która w sposób naturalny z takich zasad wynika i jest czynnością obowiązkową przy nabywaniu, zbywaniu obciążaniu i wynajmowaniu nieruchomości. Organ nadzoru zakwestionował ponadto treść § 1 pkt 2 lit.b oraz § 1 pkt 3 lit.b wskazując, iż Rada Miejska dokonała w tych przypadkach niedopuszczalnego powtórzenia i modyfikacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] wskazał nadto, iż Rada Miejska dokonując regulacji w § 1 pkt 3 lit. b analizowanej uchwały wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego Miasta albowiem przeprowadzenie rokowań lub zorganizowanie kolejnych przetargów po negatywnym zakończeniu drugiego przetargu należy - stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do organu wykonawczego gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina B. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż wprowadzona zasada uiszczania zaliczki na poczet kosztów związanych z wykonywaniem przez Gminę podziałów geodezyjnych jest jednostronnym nałożeniem obowiązków, podczas gdy żaden z przepisów prawa materialnego nie nakłada na gminę obowiązku ponoszenia kosztu podziałów geodezyjnych w sytuacji, gdy takie podziały wymagane są przepisy szczególne, a o ich wykonanie zabiega wnioskodawca – przyszły nabywca nieruchomości; 2. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż wprowadzone regulacje w zakresie zawierania i wykonywania umów najmu i dzierżawy zostały przyjęte bez podstawy prawnej, podczas gdy mieszą się one, w ocenie skarżącej Gminy, w zakresie spraw przekraczających zwykły zarząd mieniem komunalnym, a wobec czego należą do wyłącznej kompetencji rady gminy z zakresu spraw majątkowych gminy dotyczących zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości – zgodnie z dyspozycją w/w przepisu; 3. naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej wyżej wskazanej uchwały nie obliguje organu do określenia zasad gospodarowaniem mieniem Gminy, a także poprzez uznanie sprzeczności zapisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas określony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. – z prawem, bez wyraźnego wskazania naruszenia przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stanowisko Wojewody, wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym jest prawidłowe. Sąd podziela pogląd, że kwestionowana uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie jako podstawę materialnoprawną kwestionowanej uchwały Rada Miejska B. wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej w dalszej części u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, podjąć uchwałę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Podkreślenia wymaga, iż art. 18 ust. 1 u.s.g. ustala domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania wójta (tak w wyroku NSA z dnia 19 listopada 1996 r. II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78 oraz z dnia 20 kwietnia 1999 r. II SA/Wr 364/98 Oss 1999/3/84). Katalog wyłącznych uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy. Znajduje się wśród nich - przywołane już wcześniej - uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a). Z kolei art. 30 omawianej ustawy obliguje wójta do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa. W szczególności do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). Do powyższej regulacji ustrojowej nawiązuje niewątpliwie przepis art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji, ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ustawy). W doktrynie gospodarowanie mieniem komunalnym definiuje się jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji (społeczno-gospodarczego przeznaczenia) tego mienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 2965/01) stwierdził zaś, że gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Porównanie przedstawionych wyżej przepisów wskazuje, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym pojmowanym we wskazany wyżej sposób, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu (nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania powyższej wskazanego okresu czasu). Ponadto, mocą przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne do dokonania określonych czynności prawnych z zakresu gospodarki nieruchomościami. Jak zauważa się w doktrynie, rada na podstawie tych przepisów współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. W konsekwencji, uprawnienia organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami w niczym nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi stanowiącemu gminy. Reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowanie przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi honorować kompetencje rady, o których mowa wyżej i odwrotnie. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie trafnie wywodzono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. II SA/Wr 1618/2000, OwSS 2003/3/68; z dnia 21 stycznia 2003 r. II SA/Wr 1619/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. II SA 3144/03, LEX 16073; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia II SA/Wr 554/07 nie publik.). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej obecnie sprawy należy więc zgodzić się z Wojewodą, że przepisy § 1 pkt 1 lit.b, § 1 pkt 2 lit.a, § 1 pkt 5 – 7 zaskarżonej uchwały, które regulują czynności zarządu mieniem komunalnym przypisane ustawowo organowi wykonawczemu gminy, podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.. W tym miejscu odnieść się jeszcze należy do zawartego w § 1 pkt 1 lit. b przedmiotowej uchwały zapisu, którym rada nałożyła na osoby ubiegające się o nabycie w trybie bezprzetargowym części nieruchomości stanowiącej własność Gminy B., obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet kosztów związanych z wykonaniem przez Gminę podziału geodezyjnego oraz rozstrzygnęła o sposobie rozliczania wpłaconej zaliczki. Na aprobatę zasługuje stanowisko organu nadzoru, iż powyższa regulacja została wydana bez ustawowego upoważnienia i stanowi niedopuszczalne ograniczenie swobody umów wyrażonej w art.353(1) kc. W myśl tej fundamentalnej zasady prawa cywilnego strony umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby nie sprzeciwiał się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tak więc warunki przeniesienia własności określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ustalenie kto poniesie koszty sporządzenia podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony, tj. przyszłego właściciela i Gminę, która zgodnie z art. 11 i art. 25 u.g.n. reprezentowana jest przez organ wykonawczy. Tymczasem treść zaskarżonej uchwały, zawierająca elementy umowy sprzedaży, która ma być dopiero zawarta przez kontrahentów w przyszłości, nie pozostawia stronom tej umowy żadnej swobody w tym zakresie, stawiając Prezydenta Miasta B. (jako stronę tej umowy) jedynie w roli technicznego wykonawcy. Reasumując, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, obciążenie kosztami sporządzenia podziału geodezyjnego, nie mogło być określone jednostronnie wobec przyszłych nabywców nieruchomości w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o tym zdecydują już bowiem sami kontrahenci przy zawieraniu umowy. Podzielić w tym miejscu także trzeba stanowisko Wojewody [...], iż również zapisy zawarte w § 1 pkt 2 lit.b oraz w § 1 pkt 3 lit.b kwestionowanej zostały wydane z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że powtarzanie bądź modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne (por. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 r. II SA/Ka 508/2002 niepubl.). Z kolei w innym wyroku z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98 - OSS 2000/1 poz. 17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zawarte zostało w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska B. w § 1 pkt 2 lit.b oraz § 1 pkt 3 lit.b uchwały dokonała powtórzenia oraz modyfikacji przepisów art. 39 ust. 2 oraz art. 41 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z wyżej wskazanych względów nie mogło mieć miejsca. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.