II SA/Bk 490/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi S. "O. S." w B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu 29 listopada 1999 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Komitet O. w B. reprezentowany przez A. O. i A. P. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż uchwała w przedmiocie studium nie uwzględniła w przypadku ulicy S.: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, warunków życia mieszkańców i ochrony ich zdrowia, stanu prawnego gruntów oraz systemów komunikacji i infrastruktury technicznej na terenie drogi z ulicy S. na A. W studium nie zapisano również o konieczności wyburzenia domów w przypadku budowy nowego połączenia drogowego z tunelem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ uznał je za bezpodstawne, wyjaśniając, iż skarżący nie uzasadnił ich w sposób umożliwiający szczegółowe ustosunkowanie się do nich. Ponadto, w ocenie organu, skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi, albowiem nie wykazał, jaki charakter prawny posiada skarżący komitet oraz, czy osoby podpisane pod skargą są legitymowane do jego reprezentowania. Według organu skarżący nie posiada również legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 oraz 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzeniem Przewodniczącego tut. Wydziału z dnia 28 lipca 2009 r. wezwano skarżący Komitet do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący przedłożył zaświadczenie o utworzeniu Stowarzyszenia poza nazwą O. z siedzibą w B. oraz regulamin Stowarzyszenia, z którego wynika, że przedstawicielem uprawnionym do reprezentacji Stowarzyszenia jest Pan A. P., a siedziba Stowarzyszenia mieści się w B., przy ul. W. [...] m [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). W świetle przytoczonego przepisu sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez Stowarzyszenie "O." w B. skargi na uchwałę Rady Miejskiej B. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u. s. g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym sąd najpierw ocenia, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku ustalenia, że uchwała spełnia powyższy wymóg, należy zbadać, czy nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. W dalszej kolejności przedmiotem badania sądu jest posiadanie przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi, to znaczy, czy skarżący ma w sprawie interes prawny i czy został on naruszony wskutek wydania uchwały. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z treści skargi, przedmiotem sprawy jest uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy jednak zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, biorąc pod uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, póz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem skargi, dopełnił również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zwracając się do Rady Miejskiej w B. pismem z dnia [...] marca 2009r. Uznać, zatem należy, że Stowarzyszenie spełniło wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ostatnią kwestią formalną, wymagającą rozstrzygnięcia, a warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy jest legitymacja procesowa skarżącego. Sąd podzielił w tym zakresie argumenty odpowiedzi na skargę uznając, iż skarżące Stowarzyszenie nie wykazało interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia, co wyklucza jego legitymację skargową w przedmiotowej sprawie. Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej definiuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwalę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Przepis art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym nie daje też podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Tak, więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi, zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Stowarzyszenie "O." nie ma własnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego B. Stowarzyszenie nie wykazało, bowiem, aby przysługiwało mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. W szczególności skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym (własności, użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego) do nieruchomości położonej przy ulicy S., bo tej części uchwały dotyczy skarga. Wręcz przeciwnie siedziba Stowarzyszenia, jak wynika z regulaminu, mieści się w innej części miasta, a mianowicie przy ul. W. Brak jest też przepisu, z którego skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny. Stowarzyszenie działa, co prawda dla dobra ogólnospołecznego, ale – w ocenie Sądu - ma wyłącznie interes faktyczny w reagowaniu we właściwym trybie na wszelkie nieprawidłowości. Jak wynika, bowiem z przedłożonego do akt sprawy - regulaminu, celem Stowarzyszenia jest m.in.: działanie na rzecz popularyzacji wśród społeczeństwa wiadomości o funkcjonowaniu samorządów i ich efektów pracy; popularyzowanie wiedzy z dziedziny polityki samorządowej wśród społeczeństwa; promocja i popieranie inicjatyw samorządowych mieszkańców; tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i doświadczeń, prowadzenie szkoleń zawodowych i kursów, informowanie społeczeństwa o gospodarczych procesach w kraju oraz udział w wyborach samorządowych i innych przez tworzenie komitetów wyborczych. Powyższe cele Stowarzyszenie realizuje przez: organizowanie spotkań, prelekcji, wystaw; współpracę z osobami i instytucjami o podobnych celach działania; występowanie z wnioskami i opiniami do właściwych organów administracji w przypadku naruszenia prawa; wspieranie działań zmierzających do lepszego funkcjonowania organów; druk ulotek; organizowanie zgromadzeń. Regulamin Stowarzyszenia w żadnym punkcie nie daje podstaw do skarżenia uchwał jednostek samorządu terytorialnego, dlatego też Stowarzyszenie "O." nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. Stowarzyszenie mogłoby mieć interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały tylko wówczas, gdyby istniało merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania (uchwały) z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji. Analizując cele statutowe sąd winien również zbadać, czy stowarzyszenie realizuje w postępowaniu interes społeczny. Obecny stan prawny wyklucza, bowiem dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji troszczącej się tylko o partykularne interesy jej członków (tak: postanowienie NSA z dnia 28 września 2009r., II GZ 55/09). Badając z kolei cele statutowe Stowarzyszenia "O." Sąd odniósł wrażenie, że celem wywiedzionej w niniejszym sprawie skargi jest właśnie ochrona indywidualnego interesu jej członka, mianowicie Pani A. O., która posiada nieruchomość przy ul. S.. Sąd nie dopuścił jednak Pani O. w charakterze pełnomocnika skarżącego, albowiem zgodnie z regulaminem, osobą uprawnioną do reprezentowania Stowarzyszenia jest wyłącznie Pan A. P. bez prawa do dalszej substytucji. W niniejszej sprawie Sąd badał również, czy skarżący (według nazwy zamieszczonej w nagłówku skargi – Komitet O. "O.") nie jest komitetem mieszkańców, o którym mowa w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z przedłożonych jednak dokumentów (zaświadczenia oraz regulaminu) oraz oświadczenia przedstawiciela uprawnionego do reprezentacji – A. P., wynika jednoznacznie, że skargę wywiodło Stowarzyszenie poza nazwą "O." z siedzibą w B. we własnym imieniu. Reasumując, skoro skarżący nie ma w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej, to wywiedziona przez niego skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie badał merytorycznych zarzutów skargi.