II SA/Bk 492/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Tykocinie z dnia 22 listopada 2023 r. nr LXIV/505/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Tykocinie 22 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr LXIV/505/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej. Akt został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 29 listopada 2023 r. pod pozycją 6022. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Tykocin, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, w wysokości 30 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.), bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Natomiast w § 1 ust. 2 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Tykocin oraz kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., za udział w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach, w wysokości 3 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył powyższą uchwałę w zakresie §1 ust. 2. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ustalenie, że ekwiwalent pieniężny przysługuje kandydatowi na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, za udział w "(...) i ćwiczeniach", podczas gdy zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, a nie uczestnikiem ćwiczenia. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepis art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. definiujący kto jest kandydatem na strażaka ratownika – nie stanowi o udziale takiego kandydata w ćwiczeniach. Zatem organ niezgodnie z przepisem ustawy określił prawo do ekwiwalentu takiej kategorii strażaków - kandydatów. Jak dalej wywiódł skarżący przy wydawaniu aktów prawa miejscowego organ musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, dlatego przy jej podejmowaniu powinna być respektowana treść aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Dodatkowo Prokurator zwrócił uwagę na wadliwość w nazwie zaskarżonej uchwały "w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej". Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 1a oraz art. 15a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymują: strażak ratownik OSP oraz kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1. Niezasadne jest tytułowanie aktu prawa miejscowego wbrew przepisom ustawowym określającym podmioty uprawnione do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uwzględnia zawarty w skardze zarzut i wnosi o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Zadeklarował uchylenie zaskarżonej uchwały we własnym zakresie i podjęcie nowej zgodnie z przepisami aktualnie obowiązującymi oraz zgodnie z uwagami skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w świetle treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. (zgodnie z treścią ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa) – utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść. W związku z powyższymi regulacjami pozostaje również art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę z zakresu prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości. Zdaniem sądu zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 194): strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1 tego przepisu); ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Stosownie do treści art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 3 pkt 7 u.o.s.p. określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Z kolei przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. był podstawą prawną zaskarżonej uchwały. Wskazano w nim w zakresie istotnym dla oceny jej legalności (a więc poza określeniem sposobu określania wysokości ekwiwalentu), że "Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Powyższe regulacje, w szczególności art. 15 ust. 1, ust. 1a pkt 1 i 2 (w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1) oraz ust. 2 u.o.s.p. wskazują co do zasady komu i za co przysługuje ekwiwalent pieniężny. Wynika z nich, że: przysługuje on co do zasady strażakowi ratownikowi OSP za udział w czterech podstawowych formach aktywności: działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (arg. ex 15 ust. 1), a także za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 ust 2 pkt 7 u.o.s.p. stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, a kandydatowi na strażaka ratownika przysługuje za udział ("uczestnictwo") w szkoleniu (art. 15 ust. 2 zdanie trzecie w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy). A zatem w przypadku kandydata na strażaka ratownika przepisy nie stanowią o ekwiwalencie pieniężnym za udział w ćwiczeniach. Tymczasem w zaskarżonej uchwale kwestię prawa do ekwiwalentu uregulowano w ten sposób, że: w § 1 ust. 1 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny); a w § 1 ust. 2 ustalono ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakowi ratownikowi OSP oraz kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. za udział w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W tych okolicznościach zgodzić się należy z Prokuratorem, że regulacja § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie respektuje zasady hierarchiczności źródeł prawa w Polsce wynikającej z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz obowiązku zgodności treści tych aktów z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skoro bowiem u.o.s.p. uprawnia radę gminy do przyznania kandydatowi na strażaka ratownika prawo do ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu, a nie przyznaje za udział w ćwiczeniach (art. 15 ust. 2 zdanie trzecie w związku z art. 15 ust. 1a z uwzględnieniem treści art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p.), to regulacja § 1 ust. 2 idąca wbrew tym wymaganiom, bo przyznająca kandydatom na strażaka ratownika OSP prawo do ekwiwalentu za udział w ćwiczeniach stanowi naruszenie prawa mające wpływ na treść uchwały. Stanowi więc w konsekwencji naruszenie istotne prowadzące do eliminacji co najmniej tego zapisu z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując poza zakresem treści ustawowej rozszerzono możliwość przyznania ekwiwalentu kandydatom na strażaków ratowników OSP, tj. nie tylko za uczestnictwo w szkoleniu, lecz również w ćwiczeniach. Bez wątpienia zatem uchwała w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy kompetencyjnej (u.o.s.p.) zmieniając (modyfikując) zakres regulacji przekazany radom do uregulowania. Sąd stwierdza natomiast, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie żądanym przez Prokuratora (a więc w części odnoszącej się do § 1 ust. 2 odnośnie słów "i ćwiczeniach") doprowadziłoby do pozostania w obrocie prawnym uchwały, która jest niezgodna z prawem w całości. Z treści art. 15 ust. 1 u.s.o.p. wynika bowiem, że strażak ratownik OSP ma prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Skoro zaś w § 1 ust. 1 przyznano ekwiwalent strażakowi ratownikowi OSP za udział w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej, a w § 1 ust. 2 przyznano strażakowi ratownikowi ekwiwalent za udział w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach (niezależnie od przyznania go w ust. 2 także kandydatowi), to wyeliminowanie z § 1 ust. 2 uchwały wyłącznie słów "i ćwiczeniach" prowadziłoby do sytuacji, że w uchwale nie zostałby w ogóle przyznany strażakowi ratownikowi OSP ekwiwalent pieniężny za udział w ćwiczeniach. A to już stanowi o niewypełnieniu regulacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., której założeniem jest – jak wyżej wskazano – uprawnienie strażaka ratownika OSP do ekwiwalentu pieniężnego za udział w czterech formach aktywności strażackiej. W konsekwencji uchylenie uchwały jedynie w części wskazanej w skardze prowadziłoby do powstania sytuacji, w której strażak ratownik OSP mógłby domagać się przyznania ekwiwalentu jedynie za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 ust. 1 uchwały), bądź za udział w szkoleniu (§ 1 ust. 2), ale już nie za udział w ćwiczeniach. Należy też co do zasady zgodzić się ze skarżącym w odniesieniu do nieprawidłowej nazwy uchwały - "w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej". Z treści art. 15 ust. 1 i 1a i art. 15a u.o.s.p. wynika, że ekwiwalent pieniężny otrzymują: strażak ratownik OSP oraz kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., a nie członkowie OSP. Jednak jest to kwestia marginalna wobec kategorii naruszenia prawa opisanej wyżej i dotyczącej treści § 1 ust. 2 uchwały. Mając na uwadze powyższe sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała zmienia zasady przyznawania ekwiwalentu wynikające z ustawy kompetencyjnej, tj. z art. 15 ust. 1, ust. 1a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. Tymczasem podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne tej normy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (podobnie wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności następuje w całości lub w części w zależności do wpływu nieprawidłowości na ważność aktu prawa jako całości. Odnośnie wniosku o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na bezprzedmiotowość wynikającą – zdaniem organu – z tego, że Rada zgodziła się z zarzutami skargi i zamierza dokonać uchylenia zaskarżonej uchwały, a następnie podjąć nową uchwałę w zakresie zgodnym z aktualnymi przepisami oraz zgodnie z uwagami Prokuratora, to w ocenie sądu stanowisko organu nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, tzn. od momentu wejścia w życie przepisu, co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy uchwała pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (por.: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (eliminacja uchwały od daty jej podjęcia) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2 poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym zrekonstruowanym z art. 15 ust. 1, 1a i 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dlatego sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.