II SA/Bk 493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi B. Ś. i M. Ś. Wspólników Spółki C. "A. S. P. B. Ś., M. Ś." w M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.- W dniu 13 maja 2011 r. B. Ś. i M. Ś. – wspólnicy spółki cywilnej "Autorskie Studio Projektów B. Ś., M. Ś." z siedzibą w M. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem wielostanowiskowym, na działce nr geod. [...], położonej przy ul. A. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W dniach 2 stycznia 2013 r. i 17 stycznia 2013 r. – wnioskodawcy dokonali korekty wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmieniając m.in. gabaryty planowanego budynku oraz charakterystykę zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta B., ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji określono rodzaj zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalono również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji podano, że w sprawie niniejszej nie można było ustalić gabarytów planowanego budynku oraz intensywności zabudowy wnioskowanej działki zgodnie z żądaniem inwestorów, albowiem ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika iż powstanie obiektu znacznie większego, niż ustalono (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono do 31% zamiast wnioskowanych 38%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 11,5 m zamiast wnioskowanej 14 m) doprowadziłoby do zachwiania ładu przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy i zarzucili naruszenie art. 7 i 9 k.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 5 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się podnieśli, że wydana decyzja nie uwzględnia wnioskowanych przez nich parametrów, co do: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wnosili o ustalenie jej na poziomie 14 m, a ustalono ją na 11,5 m) oraz średniego wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wnioskowano o ustalenie go na poziomie 31%, a ustalono na 38%). Zdaniem odwołujących się, organ ustalający warunki zabudowy powinien zastosować w sprawie odstępstwa od ustalenia tych wielkości na poziomie średniej z terenu analizowanego, umożliwiały mu to bowiem przepisy § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ rozpoznając złożony wniosek i wydając zaskarżoną decyzję zwrócił jedynie uwagę na konieczność zachowania na danym terenie ładu przestrzennego, nie zważając jednak na ochronę prawa własności, które jest równorzędną wartością wskazaną przez ustawodawcę. Nadto odwołujący się podnieśli, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej zabudowy, jeżeli zatem z analizy urbanistycznej terenu wynika, że w granicach analizowanego obszaru, przy drodze publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do której można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można nie uznawać żądań wnioskodawcy nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla analizowanego obszaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I - instancyjne. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie przeprowadzona analiza pozwala, na ustalenie wymagań przyszłemu inwestorowi. Została ona wykonana z uwzględnieniem przepisu § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4-9 rozporządzenia. Z jej ustaleń wynika, że na obszarze analizowanym podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa, zarówno wielorodzinna (do VI kondygnacji naziemnych) jak i jednorodzinna (do II kondygnacji naziemnych), oraz zabudowa handlowo-usługowa, wraz z zabudową towarzyszącą, tj. budynkami gospodarczymi i garażowymi. Zdaniem organu, realizacja kolejnego obiektu usytuowanego w podobny sposób jak na analizowanym terenie nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Organ stwierdził, że wszystkie ustalone dla wnioskowanej inwestycji parametry, określone przez organ I instancji w pkt. 2 decyzji, dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, są oparte na obowiązujących przepisach rozporządzenia. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu wniosków końcowych z przeprowadzonej analizy, nie znalazł podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń w punkcie tym zawartych. Podano, że do wyznaczenia terenu analizowanego w niniejszej sprawie organ I instancji (w celu pokazania urbanistycznej całości) przyjął teren reprezentatywny dla tej części miasta B., tj. fragmentu osiedla mieszkaniowego im. A., zagospodarowany zabudową wysoką o intensywnym śródmiejskim charakterze. Granice terenu wskazanego na załączniku graficznym, a szczegółowo opisane w treści analizy tekstowej oraz uzasadnieniu decyzji pozwoliły na określenie terenu do analizy w celu ukazania urbanistycznej całości oraz wskazanie spójności charakteru planowanej zabudowy i obiektów istniejących na gruncie. Na podstawie przeprowadzonej analizy i wynikających z niej wniosków końcowych, zdaniem organu odwoławczego, można wyprowadzić wniosek, iż parametry planowanej inwestycji, takie jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, mają oparcie w ustaleniach dokonanych na podstawie istniejącego na analizowanym terenie stanu zabudowy. Zastrzeżenia odwołujących się dotyczą ustalenia przez organ I instancji takich parametrów jak: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Przeprowadzona w sprawie po raz kolejny analiza pokazuje jednakże, iż parametry te zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia mającymi do nich odniesienie. Podkreślono, że § 5 rozporządzenia wskazuje, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się też (o ile istnieje taka konieczność) wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli tylko wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wskazano, że organ I instancji ustalając parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 31%, skorzystał z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnił przy tym, że jest to celowe z uwagi na fakt, iż na działkach graniczących bezpośrednio z planowaną do zabudowy nieruchomością, zabudowanych budynkami o funkcji tożsamej z wnioskowaną, gdzie wskaźnik zabudowy kształtuje się od 25-28%, a więc tylko na poziomie nieznacznie niższym od średniej z całego terenu analizowanego. Stąd ustalenie tego parametru ze średniej, na poziomie wskazanym w decyzji, jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do ustalenia przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 11,5 m organ odwoławczy podał, że dokonał szczegółowej analizy wniosków ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie. Wprowadzenie budynku na danym terenie o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przekraczającej 11, 5 m (choć na terenie analizowanym znajdują się obiekty o tej samej funkcji, gdzie ten parametr kształtuje się nawet na poziomie 20 m) spowodować może, jak słusznie podał organ I instnacji, "dysonans w strukturze pionowej i przestrzennej" i zburzyć istniejący ład przestrzenny i harmonię na tym obszarze. Planowana zabudowa powinna uwzględniać przede wszystkim ukształtowany wzdłuż ulicy A. (przy której powstać ma planowany obiekt) ład przestrzenny i porządek. Obiekty usytuowane bezpośrednio przy tej ulicy mają ten parametr zbliżony do ustalonego zaskarżoną decyzją. Sugestie inwestorów co do możliwości usytuowania w tym miejscu obiektu o wysokości elewacji frontowej na poziomie 14 m nie mogą być zaakceptowane. Dzięki takiemu, jak przedstawione w analizie, rozwiązaniu zostanie zagwarantowana ciągłość pierzei zabudowy mieszkaniowej wzdłuż tej ulicy. Decyzje obu instancji zaskarżyli do sądu administracyjnego inwestorzy. I decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili naruszenie: - art. 7, 8 i 10 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a; - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - § 5 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oraz decyzji Prezydenta Miasta B. zarzucili naruszenie - art. 7 i 9 k.p.a.; - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - § 5 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w obu postępowaniach - nieprawidłowości dokonanej przez oba organy administracji publicznej w odniesieniu do konkretyzacji stosunku administracyjno-; prawnego w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że parametry określone w decyzji nie znajdują swego oparcia w złożonym wniosku. Znacząca zmiana parametrów przedmiotowego obiektu, tj. wskazanie parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy i maksymalnej wysokości zabudowy faktycznie określa zupełnie inne gabaryty budynku w stosunku na oczekiwań skarżących. Zdaniem skarżących normy zawarte w rozporządzeniu w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. W ocenie skarżących oba organy przy rozpoznawaniu sprawy zastosowały jedynie sobie znane "zasady i metody, których w żaden sposób nie można racjonalnie wytłumaczyć na gruncie obowiązującego prawa". Końcowo skarżący podnieśli, że SKO prowadziło postępowanie przez okres dwóch miesięcy, nie powiadamiając o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania, czym uchybiło przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. Nie poinformowało również ich o możliwości zapoznania się - w myśl art. 10 k.p.a. - z aktami sprawy, co stanowi oczywistą obrazę art. 7 i 8 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej dotyczy tego, w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, wszczynającym to postępowanie zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Rozważając ten problem na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Obie te decyzje wydawane są na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i należą do nich zasadniczo: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystyka planowanej inwestycji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy najistotniejsze znaczenie ma wymóg określenia przez inwestora planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu (art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy), gdyż w stosunku do tych elementów wystąpiły różnice we wniosku inwestorów i w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami - wydanych na podstawie tych ustaw - aktów wykonawczych. Organ konkretyzuje w ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy przepisy wspomnianych aktów prawnych, dotyczące danego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. W szczególności organ ten przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Dokonanie takiej analizy w świetle wskazanych przepisów prawa, a w szczególności w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne prowadzi do rozstrzygnięcia o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, bądź odmowie ich ustalenia. Ustawa nie przewiduje wymogu sporządzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez profesjonalistę, czyli osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dopiero organ administracji załatwiający sprawę powierza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy takiej osobie (art. 60 ust. 4 ustawy), a w praktyce również sporządzenie wspomnianej analizy. Przepisy ustawy nie wymagają bowiem od inwestora zebrania danych dotyczących nieruchomości sąsiednich, które umożliwiłyby mu wyznaczenie parametrów zabudowy możliwej do realizacji na wyznaczonym obszarze. Dlatego, w ocenie Sądu, po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, przy rozstrzyganiu o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Jeżeli chodzi o granicę, do której organ jest związany tym wnioskiem to stwierdzić trzeba, iż wyznacza ją przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych, funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, powierzchnię zabudowy, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor, wskazując te parametry we wniosku nie jest w stanie przewidzieć wyników tej analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ. Należy zwrócić uwagę również na treść przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, które przewidują możliwość przyjęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora. To organ administracji ma stwierdzić czy na danym terenie w ogóle zachodzi możliwość inwestowania i określić jej graniczne parametry odnosząc je do zabudowy w obszarze analizowanym, aby zachować ład przestrzenny i urbanistyczny (tak też: NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r., II OSK 602/06, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Łd 191/13, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1181/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie ustalone warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ograniczyły nieco zamierzenia inwestora co do wysokości i powierzchni zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono do 31% zamiast wnioskowanych 38%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 11,5 m zamiast wnioskowanej 14 m). W ocenie Sąd określone parametry są zgodne z wynikami przeprowadzonej analizy i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego i urbanistycznego. Organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie odnosząc się także w sposób wyczerpujący do braku możliwości zastosowania innego wyznaczenia tych parametrów. Tym samym stwierdzić należy, że bezskutecznym pozostaje zarzut zmiany parametrów projektowanego obiektu w stosunku na oczekiwań skarżących zawartych we wniosku. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut dotyczący rozpoznania sprawy przez SKO z przekroczeniem ustawowych terminów, albowiem zarzut taki może być skutecznie podnoszony w skardze na bezczynność czy też przewlekł prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. W sprawie istotnie organ odwoławczy naruszył art. 10 k.p.a., niemniej jednak w ocenie Sądu, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy nie zgromadził żadnego dodatkowego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sad skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)