II SA/Bk 496/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia stref taryfowych obowiązujących przy przewozie taksówkami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w S. podjęła, w dniu [...] marca 2017 r., uchwałę Nr [...] w sprawie określenia stref taryfowych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami na terenie Miasta S. Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w związku z art. 11 b i 11 c ustawy o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.). W § 1 i 2 uchwały ustalono dwie strefy taryfowe, obowiązujące na terenie Miasta S. W załączniku Nr 1 określono zasięg pierwszej i drugiej strefy taryfowej, których granicę liczono jako odległości od centrum miasta. W załączniku Nr 2 zawarto oznakowanie obszarów stref taryfowych na załączniku graficznym. Prokurator Regionalny w B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił uchwale: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. art. 11 b i art. 11 c u.t.d. przez ustanowienie i unormowanie przedmiotową uchwałą "stref taryfowych", podczas gdy art. 11 b i art. 11 c u.t.d. uprawniają radę gminy (miasta) do uregulowania stref cen (stawek taryfowych), w konsekwencji czego zaskarżona uchwała konstytuuje pojęcie prawne nieznane ustawie kompetencyjnej, 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 b i art. 11 c u.t.d., przez uchybienie treści delegacji ustawowej i niewywiązanie się z obowiązku zawarcia w treści zaskarżonej uchwały pełnej regulacji przekazanej do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego przez ustawę kompetencyjną, W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta S. nie zawarł żadnego stanowiska w przedmiocie zarzutów Prokuratora. Poinformował natomiast, że zarzuty prokuratorskie zostały przeanalizowane i postanowiono podjąć nową uchwałę dotyczącą określenia stref cen i cen maksymalnych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami na terenie Miasta S. Taka uchwała została przyjęta w dniu [...] lipca 2019 r. i nadesłana do akt sądowych (k. 29). Jednakże Prokurator nie cofnął skargi przed rozprawą sądową, wyznaczoną na dzień 10 grudnia 2019 r. Sprawa podlegała rozpoznaniu. Sąd dołączył (z urzędu) treść zaskarżonej uchwały (k. 58 – 60). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest - będąca aktem prawa miejscowego – uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w sprawie określenia stref taryfowych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami na obszarze Miasta S., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11 b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 220, dalej: u.t.d.). Na mocy tych ostatnich przepisów (w tym niepowołanego w uchwale art. 11 c u.t.d.) rada gminy może ustalać ceny za przewozy osób taksówkami osobowymi i określać strefy tych przewozów, przy czym ceny i stawki taryfowe mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te ustanawia rada gminy w formie uchwały. Powyższe uregulowanie jest dopełnieniem regulacji zawartej w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Tymczasem jak słusznie podniósł Prokurator, zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami prawa, a charakter tych naruszeń należy ocenić jako istotny. Przede wszystkim nie budzą wątpliwości Sądu uwagi ogólne skarżącego, że materia regulowana wydanym przez organ ww. aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać lub modyfikować zakresu tego upoważnienia. Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, w przypadku bowiem przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Także przepis w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99, LEX nr 41212). Należy przy tym pamiętać, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Ponadto zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 oraz wyrok z dnia 23 marca 2000r., II SA/Ka 2402/00, LEX 10400). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, legitymowane są do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W praktyce oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 września 2017r., sygn. II SA/Go 511/17, LEX nr 2357092). Zaskarżona uchwała wykracza poza ustawowo przyznane organowi uprawnienia. W nazwie przedmiotu unormowania uchwały wprowadzono bowiem pojęcie "strefy taryfowej". Pojęcie to zostało następnie powtórzone w § 1 i 2 oraz w załączniku. Zaskarżona uchwała konstytuuje zatem pojęcie prawne nieznane ustawie kompetencyjnej. Tymczasem jak to już wyżej zostało wskazane przepisy art. 11b i art. 11c u.t.d. normują ustanowienie przez radę gminy (miasta) strefy cen (stawki taryfowej). Rada Miasta nie może w powołanych przez siebie uchwałach, regulować materii nie przyznanej jej przez ustawodawcę, nadto nie jest uprawniona do interpretowania normy kompetencyjnej w sposób rozszerzający. Trafny jest również drugi zarzut Prokuratora, że zawarte w kwestionowanej uchwale unormowania nie określają maksymalnej wysokości stawki taryfowej wyrażonej kwotowo, co jednoznacznie wynika z treści art. 11c u.t.d. Przepis ten stanowi, że ceny i stawki taryfowe, o których mowa w art. 11b ustawy mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Skoro ustanowione ceny i stawki taryfowe mają mieć charakter maksymalnych, to muszą być wyrażone kwotowo, gdyż w przeciwnym wypadku nie zostanie wykonany wymóg płynący z treści art. 11 c ustawy. W tym miejscu zauważyć należy za skarżącym, że przepisy art. 11 b i 11 c u.t.d. zostały dodane na mocy art. 15 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie radom gmin uprawnienia do ustalania cen urzędowych za przewozy taksówkami na terenie gminy oraz stawek taryfowych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami (zob. uzasadnienie projektu z dnia 9 stycznia 2014 r. ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, LEX/el). Zaskarżona uchwała nie realizuje więc woli ustawodawcy, gdyż nie określa cen urzędowych za przewozy taksówkami. Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uchybienie treści delegacji ustawowej, w szczególności nie wypełnia obowiązku zawarcia w niej pełnej regulacji przekazanej do uregulowania w formie uchwały, co wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 147 p.p.s.a. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. W ocenie Sądu, tak rozumiane istotne naruszenie prawa, miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wszelkie bowiem odstępstwa od zakresu delegacji ustawowej stanowią naruszenie zarówno przepisu zawierającego delegację, jak i konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwały podejmowane w oparciu o przepis 11b ust. 2 u.t.d. stanowią akty prawa miejscowego. Powszechnie obowiązujący zaś charakter zawartych w uchwale norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo. Niewywiązanie się z tego obowiązku, poprzez uchybienie wymogom zawarcia pełnej regulacji w treści uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa i rodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt USA/Gl 1777/13, LEX nr 1522522). Faktem jest, że Rada Miejska w S. podjęła nową uchwałę w dniu [...] lipca 2019 r. Jednak okoliczność podjęcia nowej uchwały w omawianej materii nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Skutki nowej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. Akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.