II SA/Bk 499/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. R. Sp. z o.o. w B. (powoływana dalej jako: "Inwestor") wystąpiła do Burmistrza W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej na potrzeby jednorodzinnych budynków mieszkalnych na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w N. gm. W. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Burmistrz W. ustalił lokalizację dla wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., właściciel działek o nr geod. [...], [...], żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Autor odwołania zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej cytowana w skrócie: u.p.z.p.) poprzez dopuszczenie na etapie projektowania decyzji dowodu z pisma odpowiadającego w założeniu projektowi decyzji, jednakże nie mogącego stanowić projektu ww. decyzji. Zdaniem wnoszącego odwołanie, z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. wynika wyraźnie, iż projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Tymczasem w analizowanej sprawie projekt decyzji został poświadczony za zgodność z oryginałem przez specjalistę – M. C. (pracownika Urzędu Starostwa Powiatowego w B.), która poświadczyła w imieniu Starosty Powiatu B., że "projekt" został uzgodniony z tym organem. W opinii autora odwołania projekt decyzji został ponadto sporządzony nierzetelnie, gdyż z załączonych map nie wynika, w jaki sposób ma przebiegać projektowana inwestycja w przypadku działki oznaczonej w rejestrze numerem [...]. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń strony co do projektowego przebiegu sieci wodociągowej na działkach należących do strony nr [...] i nr [...]. Strona odwołująca zwróciła też uwagę, że doręczony jej egzemplarz decyzji organu I instancji nie jest kompletny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium przypomniało, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, albowiem budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę jest – zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., 518 ze zm.) - celem publicznym. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, iż dla nieruchomości gruntowych objętych decyzją nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było wydanie decyzji lokalizacyjnej. Analizując z kolei procedurę poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji doręczył stronie skarżącej, Inwestorowi i innym właścicielom działek zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie z art. 10 § 1 k.p.a., jak również decyzję kończącą postępowanie. Ponadto wszyscy uczestnicy postępowania zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zatem organ zapewnił im możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu. W decyzji wskazano również, że "linie rozgraniczające przedstawiono na kopiach mapy zasadniczej stanowiącej integralny załącznik do niniejszej decyzji, sporządzony w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wnioskodawca, a drugi pozostaje do wglądu w Urzędzie Miejskim w W. Skarżący miał więc możliwość zapoznania się z mapą zasadniczą. W zakresie zarzutu dotyczącego sporządzenia projektu decyzji przez osobę nieposiadającą stosownych uprawnień SKO powołało się na art. 50 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że projekt decyzji przygotował arch. S.K. (wpisany na listę P. Okręgowej Izby Architektów, nr wpisu [...]), którego podpis wraz z danymi znajduje się na decyzji. Podpis z kolei specjalisty M. C. znajduje się na załączonej do projektu decyzji, a także do samej decyzji, kopii mapy zasadniczej. W związku z tym, iż żaden przepis nie wprowadza obowiązku opatrzenia podpisem osoby sporządzającej decyzję kopii mapy zasadniczej wystarczające jest, zdaniem SKO, wskazanie na projekcie decyzji i samej decyzji, że sporządziła ją osoba posiadająca stosowne uprawnienia, a także opatrzenie decyzji podpisem osoby sporządzającej. W zakresie braku precyzyjnego określenia przebiegu planowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, że na etapie wydawania warunków zabudowy nie ma konieczności dokładnego wskazywania położenia linii wodociągowej, albowiem ten element precyzowany będzie dopiero na etapie wydawania pozwolenia budowlanego. Za niezasadny SKO uznało również zarzut wpływu braku zgody właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma planowana inwestycja, na ewentualną odmowę jej wydania. Wyjaśniło też, że żaden przepis u.p.z.p. nie uzależnia możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej, od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest umiejscowienie inwestycji. Konkludując Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 54 u.p.z.p., a jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania sporządzona została też analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikająca z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ I instancji poprawnie określił również warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jednocześnie dokonując niezbędnego w tym zakresie uzgodnienia. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywiódł J. S. wskazując, że organ w sposób nieprawidłowy określił na czym miałaby polegać inwestycja celu publicznego, albowiem działki m. in. nr [...] i [...] nie są działkami budowlanymi i nie mogą zostać na nich wybudowane jakiekolwiek budynki, tym bardziej jednorodzinne budynki mieszkalne. W konsekwencji odpada więc podstawa, dla której miałaby zostać zlokalizowana inwestycja. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji nie wskazano też, w którym miejscu na jego działce miałaby być zlokalizowana inwestycja celu publicznego w postaci położenia linii wodociągowej. Ponadto w samej decyzji nie zawarto wymaganych prawem załączników, w postaci mapy w odpowiedniej skali, z naniesioną lokalizacją planowanej inwestycji oraz naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, która zgodnie z art. 54 u.p.z.p. powinna być doręczona wszystkim stronom postępowania. Skarżący ponadto wskazał, że w jego ocenie projekt decyzji nie odpowiada prawnym wymogom formalnym w postaci konieczności sporządzenia go przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości i legalności decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej na potrzeby jednorodzinnych budynków mieszkalnych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi który m.in wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich - art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jak wynika z powołanej regulacji, w decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Z tego względu organ wydający zaskarżoną decyzję nie miał obowiązku, wbrew temu co wywodzi autor skargi, dokładnego wskazywania położenia wnioskowanego celu publicznego, tj. linii wodociągowej. Element ten, jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę, zostanie bowiem sprecyzowany dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości kwalifikacja spornej inwestycji w postaci budowy sieci wodociągowej jako inwestycji celu publicznego. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę jest inwestycją celu publicznego. W tym zakresie należy dodatkowo wyjaśnić, że decyzja organu I instancji nie odnosi się w żaden sposób, jak sugeruje to autor skargi, do budowy domów jednorodzinnych na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W kontrolowanej decyzji wskazuje się jedynie, że sieć wodociągowa ma być zlokalizowana w obrębie przedmiotowych działek. W tym zakresie projekt decyzji został przedstawiony do uzgodnienia Staroście B. jako organowi właściwemu dla ochrony gruntów rolnych. Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. (znak: [...]) uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] sklasyfikowanych jako PJVb, RVI i RV. Analizując z kolei zarzut niedoręczenia wszystkim stronom kompletnej decyzji lokalizacyjnej, wypada wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się zaś na piśmie. W aktach analizowanej sprawy znajdują się odpowiednie pisma wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru, z których wynika, że organ I instancji zawiadamiał wszystkich uczestników postępowania w sposób wymagany prawem. Ponadto nie budzi też wątpliwości, że organ I instancji doręczył Skarżącemu, Inwestorowi i innym właścicielom działek zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie z art. 10 § 1 k.p.a., jak również decyzję kończącą postępowanie, co potwierdzają załączone do akt zwrotne potwierdzenia odbioru. W tym miejscu należy zgodzić się też ze stanowiskiem organu, że brak dołączenia do decyzji doręczonej stronie postępowania załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, w sytuacji gdy organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Co prawda w orzecznictwie było prezentowane stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, reguła ta w konkretnych sytuacjach może - ze względów praktycznych i ekonomicznych - doznawać wyjątków. Taki pogląd jest dominujący w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1011/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 798/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 619/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (jak i decyzje o ustalenia warunków zabudowy) dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Inne niż inwestor strony postępowania mają natomiast zapewnioną możliwość zapoznania się treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy. Nie bez znaczenia jest również, że mapa w prawidłowej skali, z zaznaczonym obszarem analizy, znajduje się w aktach kontrolowanej sprawy, a Skarżący miał swobodny dostęp do akt sprawy i w każdym czasie mógł dokonać do nich wglądu. Podkreślić też należy, że przed wydaniem decyzji Skarżący został w dniu 26 lutego 2015 r. zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami. W zakresie zarzutu sporządzenia projektu decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną odrębnego odnotowania wymaga, że projekt przedmiotowej decyzji sporządzony został przez arch. S. K., wpisanego na listę P. Okręgowej Izby Architektów, nr wpisu [...]. Podpis architekta wraz z podaniem jego danych znajduje się na samej decyzji, co stanowi o wypełnieniu wymogu z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W tych okolicznościach wystarczającym jest też wskazanie na projekcie decyzji i samej decyzji, że sporządziła ją osoba posiadająca stosowne uprawnienia, a także opatrzenie decyzji podpisem osoby sporządzającej. Odpowiadając z kolei na zarzut braku zgody Skarżącego jako właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma planowana inwestycja, na jej powstanie, podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez SKO w zaskarżonej decyzji, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej, od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest umiejscowienie inwestycji. Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca lokalizację, opisanej na wstępie inwestycji celu publicznej, spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w powołanych przepisach. Ponadto wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.