II SA/Bk 509/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. J. G. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na: dojazdy do Gabinetu Rehabilitacyjnego w Ł. oraz zakup dresu, trampek, koszulek i skarpet do ćwiczeń na zabiegach fizjoterapeutycznych. Skarżący wskazał na bardzo trudną sytuacją materialną i zdrowotną, której obecnie nie jest w stanie przezwyciężyć. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na dojazdy do Gabinetu Rehabilitacyjnego w Ł. oraz zakup dresu, trampek, koszulek i skarpet do ćwiczeń na zabiegach fizjoterapeutycznych. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w miejscu zamieszkania J. G., wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu drewnianym, w którym zajmuje dwa pomieszczenia, tj. pokój i kuchnię. W domu tym brak jest łazienki, WC, a woda jest przynoszona ze studni. Wnioskodawca jest osobą z orzeczonym do dnia [...] lipca 2018 r. lekkim stopniem niepełnosprawności, ze wskazaniem do pracy, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. J. G. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 7,05 ha fizycznych (2,7475 ha przeliczeniowych). Wnioskodawca uzyskał z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w marcu br. dochód w wysokości 791.28 zł pomniejszony o składkę KRUS w wysokości 131 zł, co w konsekwencji daje kwotę 660,28 zł - w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017 r., poz. 1769) – dalej również jako u.p.s. Organ wskazał, że dochód skarżącego jest wyższy o 26,28 zł od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 634 zł. W związku z tym organ I instancji stwierdził brak przesłanek do udzielenia wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego na zgłoszone potrzeby. Dodatkowo, podczas wizyty J. G. w OPS, pracownicy organu zaproponowali mu używane, czyste, odświeżone ubrania (kurtka, bluza, dresy, swetry, spodnie, koszule). Skarżący jednak odmówił ich przyjęcia. Pracownicy OPS w W. zasugerowali również wnioskodawcy, że nie powinien jeździć z każdą sprawą oddzielnie lecz sprawy łączyć i załatwiać kilka podczas jednego wyjazdu, gdyż wiąże się to z dodatkowymi kosztami (gabinet rehabilitacyjny w W. znajduje się przy OPS w W.). Skarżący posiada środki finansowe na zakup artykułów biurowych, które mógłby przeznaczyć na zakup odzieży czy też zabiegi rehabilitacyjne. J. G. nie wykazuje własnej inicjatywy w dążeniu do zaspokojenia własnych potrzeb bytowych, pomimo wykształcenia wyższego nie stara się o zatrudnienie, nie utrzymuje się też z gospodarstwa rolnego. W ocenie organu w sprawie nie zostały również spełnione przesłanki do udzielenia specjalnego zasiłku celowego, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Trudności z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych wnioskodawcy nie są bowiem skutkiem wystąpienia nieprzewidzianych, nadzwyczajnych i wyjątkowych okoliczności. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. G. wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium podjęte ustalenia faktyczne uzasadniają odmowę przyznania pomocy w formie wnioskowanego zasiłku celowego. Bezsporne jest bowiem to, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono brak spełnienia w niniejszej sprawie warunku dochodowego do przyznania pomocy społecznej na zasadach ogólnych. J. G. utrzymuje się z prowadzonego gospodarstwa rolnego z tego tytułu otrzymuje dochód miesięczny w wysokości w wysokości 791,28 zł, przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Organ II instancji podniósł również, że wnioskodawca otrzymał zasiłek chorobowy: w lutym br. - 500 zł, w maju br. - 600 zł. Uzyskane w ten sposób środki finansowe z pewnością wystarczą na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Dodatkowo, SKO podkreśliło, że podczas wywiadu poinformowano wnioskodawcę o wolnym miejscu pracy w sklepie w W., jednak propozycja ta jak wynika z odwołania wcale go nie interesuje. Skoro wnioskodawca twierdzi, że nie jest w stanie utrzymać się z prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego, to niewątpliwie do poprawy tej sytuacji konieczne jest podjęcie dodatkowego zatrudnienia, a nie notoryczne zgłaszanie potrzeb do OPS. SKO w Ł. nie znalazło także podstaw do przyznania J. G. specjalnego zasiłku celowego, bowiem nie wystąpiły nieprzewidziane lub nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające jego przyznanie (art. 41 u.p.s.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. G. zarzucił rozstrzygnięciu SKO w Ł., że jest kłamliwe, zmanipulowane, nie uwzględnia przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również i Konstytucji, a także ustawy o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Dodatkowo, skarżący zarzucił usuwanie z akt sprawy składanych przez niego dokumentów. Wnioskodawca stwierdził, że sugestie pracowników OPS dotyczące podjęcia dodatkowej pracy z uwagi na jego zły stan zdrowia są niemożliwe do zrealizowania (z tej przyczyny właścicielka sklepu w W. odmówiła jego zatrudnienia). Wpływ na pogarszającą się sytuację skarżącego ma działanie OPS poprzez notoryczne odmawianie pomocy, w tym w zakresie wyjazdu do sanatorium. J. G. wskazał również na pogarszający się stan zdrowia oraz umniejszanie przez organ znaczenia jego niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości prezentowane w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik J. G. poparła złożoną skargę w zakresie merytorycznych zarzutów do decyzji SKO i wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej; art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych; art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania; art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności; art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów. Zdaniem pełnomocnika, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem "doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a." i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. J. G. od 2015 r. leczy się na zespół bólowy stawów kręgosłupa i stawów kończyn, zespół bólowy szyjno-ramienno-barkowy obustronny, zaś w czerwcu 2016 r. wskutek wypadku przy pracy uszkodził podudzie. Skarżący jest osobą przewlekle chorą, nie mogącą pracować w gospodarstwie rolnym, zaś wielomiesięczne zwolnienie lekarskie wskazuje, że choroba jest poważna i ciężka do leczenia, a bez rehabilitacji stan zdrowia skarżącego ulega ciągłemu pogorszeniu - art. 7 u.p.s. wymienia wśród przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy z opieki społecznej niepełnosprawność oraz długotrwałą i ciężką chorobę (k. 37 – 39). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, j.t.) - dalej: P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określające przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej oraz wskazujące cele polityki społecznej państwa. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma ona wspierać wysiłki zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwić życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Głównym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu takich sytuacji poprzez pomoc rodzinom i osobom w ich usamodzielnianiu się i integracji ze środowiskiem. Celem pomocy społecznej nie jest więc wyręczanie osób w pozyskiwaniu źródeł dochodów. Pomoc ta może zostać przyznana dopiero w momencie, gdy strona po wykorzystaniu swoich uprawnień, możliwości i zasobów nadal pozostaje w trudnej sytuacji życiowej. Odmienna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który nadał pomocy społecznej charakter subsydiarny. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. ewentualne potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione tylko wówczas, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści przepisu art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użycie terminu "może" oznacza uznaniowość (nie obowiązek) w zakresie przyznania zasiłku i konieczność ważenia interesu strony i interesu publicznego. To ważenie i ocena interesów następuje, gdy spełnione są pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, do których należą m.in. kryterium dochodowe, a także ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, zdarzenia losowe czy sytuacja kryzysowa (wymienione w art. 7 – 15 u.p.s. lub inne uzasadniające przyznanie świadczenia z pomocy społecznej). W sprawie niniejszej przesłanką wykluczającą przyznanie skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. było przekroczenie kryterium dochodowego. Mając na uwadze treść art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium wynoszącego dla takiej osoby 634 zł. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności ściśle określone i wymienione w punktach 1 – 3 tego przepisu, w tym o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s.). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły w sprawie, że dochód skarżącego z miesiąca marca 2018 r., tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej. Źródłem utrzymania skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych. W takim przypadku dochód ustala się zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, wskazanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058). Obecnie kwota ta wynosi 288 złotych (§ 1 pkt 3 rozporządzenia). Po przemnożeniu wzmiankowanych kwot, a następnie odjęciu składki KRUS, dochód skarżącego wyniósł w marcu 2018 r. - 660,28 zł i przekraczał kwotę kryterium ustawowego o 26,28 złotych. W tym miejscu należy wskazać, że dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego nie zostały wskazane jako wykluczone z kategorii dochodów uwzględnianych do wyliczenia dochodu osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 4 u.p.s.). Dodatkowo, dochód z gospodarstwa rolnego wyliczany jest ryczałtowo niezależnie od faktycznego prowadzenia gospodarstwa rolnego i faktycznego uzyskiwania lub nieuzyskiwania z jego prowadzenia dochodu. Przesądzającym faktem jest tytuł prawny do gospodarstwa - art. 8 ust. 9 u.p.s. (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 09 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 250/17; NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 360/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy zatem przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził (vide. wyrok NSA z dnia 04 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1327/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 350/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie i podzielany przez tutejszy Sąd. Mając na uwadze powyższe, próba wykazania przez skarżącego, że nie prowadzi osobiście działalności rolniczej ze względu na stan zdrowia, pozostaje zatem bez znaczenia dla ustalenia dochodu dokonanego przez organy. Jak wskazano wyżej dochód skarżącego przekraczał kryterium ustawowe, stanowił więc przesłankę wykluczającą możliwości przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Sytuacja ta zobowiązywała natomiast organ do rozważenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi oraz może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Pod pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, wyjątkowe, odbiegające od typowych, gdy bez dokonywania wnikliwych zabiegów interpretacyjnych można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że jest to sytuacja tak dotkliwa w skutkach lub tak daleko ingerująca w plany życiowe, że nie należy do zdarzeń codziennych (vide. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 967/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 06 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 572/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący nie wykazał, aby jego sytuacja cechowała się szczególnością uprawniającą do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Sytuacja życiowa skarżącego została opisana i wnikliwie przeanalizowana, wskazano na niemożliwość zaspokojenia wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Skarżący od 2013 r. korzysta z pomocy społecznej, ale nie zmienia swojej sytuacji, nie czyni nic w tym kierunku by poprzez swoje działania polepszyć tę sytuację i w kolejnych wnioskach powołuje się na te same okoliczności. Sąd posiada na ten temat wiedzę z urzędu z racji rozpoznawania kilkudziesięciu skarg na odmowne decyzje o przyznaniu pomocy społecznej. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje także fakt, że w podobnych sprawach skarżącego wypowiadał się już i to kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 640/17, stwierdził, że "w niniejszej sprawie wskazywana przez skarżącego jego sytuacja materialna i zdrowotna oraz konieczność korzystania z rehabilitacji i ponoszenia kosztów dojazdów na tę rehabilitację do gabinetu rehabilitacyjnego w Ł. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s." oraz, "że art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 19 października 2017 r. w sprawie I OSK 359/17. Jeśli zaś chodzi o kwestię uznania ewentualnego wypadku przy pracy skarżącego z czerwca 2016 r., o czym wspomina pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 04 grudnia 2018 r. (k. 37 - 39), za szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., to stwierdzić należy, że po pierwsze skarżący jej nie podniósł na etapie prowadzenia sprawy przed organami, a zatem organy nie mogły się do niej ustosunkować. Po drugie brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że taki wypadek miał rzeczywiście miejsce. Sądowi z urzędu jest znany fakt (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 164/17), że toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o jednorazowe odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej. Brak jest natomiast jakiegokolwiek orzeczenia – pełnomocnik skarżącego go nie wskazuje, przesadzającego o tym, że taki wypadek miał miejsce (vide. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 100/18) Reasumując powyższe, tj. całokształt zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza bowiem, że organ ma obowiązek uwzględnienia wszelkich zgłoszonych żądań, ani nie ma jednocześnie możliwości całkowicie dowolnego rozstrzygnięcia. Ponadto, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo i wszechstronnie ustalonych okolicznościach sprawy, niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.