II SA/Bk 524/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi I. S. na czynność Starosty S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza nieważność decyzji Starosty S. z dnia [..] maja 2010 r. nr [...] i stwierdza, że skarżącej I. S. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, 2. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącej I. S. kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. I. S. złożyła wniosek do Starosty S. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu [...] samochodu Toyota [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł Skarżąca uiściła w dniu [...] lipca 2005 r. W odpowiedzi na pismo, Starosta S. wszczął postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającej I. S. "wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Toyota [...]o numerze rejestracyjnym [...]". W uzasadnieniu decyzji Starosta S. stwierdził, że I. S. niesłusznie powołała się, w uzasadnieniu wniosku o zwrot nadpłaty na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. gdzie orzeczono, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Organ potraktował wniosek skarżącej jako skargę o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie rejestracji pojazdu Toyota [...] o numerze rejestracyjnym [...], a co za tym idzie wysokości pobranych opłat za tę czynność. Organ dalej wywiódł, ze wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w DZ. U nr 30, poz. 119, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utraciło moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Świadczy to, zdaniem organu o tym, że I. S. złożyła wniosek (potraktowany przez organ jako skarga o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rejestracji pojazdu) z uchybieniem miesięcznego terminu liczonego od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (art. 145 a § 1 w zw. z art. 145 § 1 kpa). I. S., wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji o możliwości złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., pismem z dnia [...] maja 2010 r. wezwała starostę S. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania stwierdziła, iż winna zapłacić za wydanie karty pojazdu 75 zł., a nie 500 złotych. Powołała się na uchwałę NSA z dnia 4.02.2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, gdzie Sąd wyjaśnił m.in. sposób załatwienia sprawy z wniosku o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem skarżącej, Starosta S. nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała na niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie tylko z Konstytucją, ale też z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską – TWE), który ma bezpośrednie zastosowanie w prawie krajowym, zgodnie z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu Akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W dniu 2 lipca 2010 r. I. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na "bezczynność Starosty S. w stosunku do wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Skarga powyższa została zarejestrowana w Sądzie jako skarga na czynność w postaci odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu. Na rozprawie sądowej, w dniu 12 października 2010 r. Skarżąca wyjaśniła, że jej intencją było zaskarżenie negatywnego stanowiska Starosty S. wyrażonego w niesłusznie wydanej decyzji odmawiającej nadpłaty. W uzasadnieniu skargi, I. S. streściła przebieg postępowania administracyjnego, powtórzyła argumentację przedstawioną organowi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wniosła o orzeczenie, przez Sąd, nadpłaty w wysokości 425 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie. Swoje stanowisko uzasadnił, tym, że opłata za kartę pojazdu była pobrana od skarżącej według stawek obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Stąd też organ nie dopatrzył się powodu do zwrotu nadpłaty, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz istniejącego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ podjął szeroką polemikę w aspekcie stosowania orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z datą wsteczną. Podając przykłady z orzecznictwa sądowego, organ przyjął pogląd, że do czasu upływu okresu utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy i inne organy państwowe winny stosować ten przepis, a w niniejszym przypadku rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. przestało obowiązywać od 1 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Natomiast w myśl art. 146 § 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na czynność organu, może uznać uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do sprawy, której skarga dotyczy, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie niniejszej, Starosta S. popełnił poważne uchybienie proceduralne, a orzekając naruszył prawo materialne. Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, a następnie wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 2 kpa było naruszeniem przepisów postępowania, skutkujących jego nieważnością, albowiem zastosowanie w/w przepisów stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 ust. 2). Przede wszystkim nie było intencją skarżącej doprowadzenie do wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu marki Toyota [...], a tym bardziej w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego pobranej opłaty za kartę pojazdu. W swoim wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. I. S. wyraźnie żądała zwrotu nadpłaty z tytułu pobrania zawyżonej opłaty w kwocie 500 zł, co nastąpiło dnia [...] lipca 2005 r. Starosta nie wydał żadnej decyzji, bowiem pobranie opłaty (jak również jej zwrotu) jest czynnością materialno – techniczną. Zatem, wznowienie postępowania w takim przedmiocie zakończonego decyzją – nie znajduje podstawy prawnej w świetle art. 149 § 3 i 145 § 2 kpa. Tę decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.) Sąd przyznał rację skarżącej, iż załatwienie sprawy w formie decyzji było bezprawne i przeczyło intencji skarżącej. W przypadku wątpliwości co do żądania strony, organ winien tę kwestię wyjaśnić w pierwszej kolejności, zanim podjął jakiekolwiek czynności procesowe – art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast zakwalifikowanie wniosku skarżącej, z urzędu, jako skargi o wznowienie postępowania (pomimo jasno sprecyzowanego Żądania), było niezasadne. Stwierdzając nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2010 r., Sąd jednocześnie uznał, że jej treść stanowiła negatywną odpowiedź organu na wniosek skarżącej z dnia 26 lutego 2010 r. o zwrot nadpłaty. Dalej skarżąca postąpiła racjonalnie i zgodnie z procedurą, albowiem zamiast skierować odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (o czym błędnie pouczono ją w decyzji dotkniętej wadą prawną), wezwała Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa, na co już odpowiedzi nie otrzymała. Przedmiotem sprawy jest kwestia odmowy zwrotu skarżącej kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przez nią [...] lipca 2005 r. w wysokości 500 zł. W sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z 04 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną. Przesądzenie przez NSA w uchwale z 04 lutego 2008 r., że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca dopełniła tego formalnego wymogu, bowiem pismem z 23 maja 2010 r. (które wpłynęło do organu 24 maja 2010 r.) wezwała Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając jej w dniu 18 maja 2010 r. zwrotu części opłaty. Wezwanie to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności (decyzji), a następnie skarżąca w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania – art. 53 § 2 p.p.s.a. – złożyła skargę w dniu 02 lipca 2010 r. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącej, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały. Skarżąca uiściła sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu 25 lipca 2005 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 01 maja 2006 r. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona na wysokość 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Starosty S., którą odmówiono skarżącej zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Wskazać jednak trzeba, że przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podstawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z 09 grudnia 2009 r., I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 649/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz obszernie powołanych w pismach procesowych skarżącej), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 25 lipca 2005 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącej należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty. Z powyższych przyczyn, skład orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Pogląd prawny przedstawiony przez Sąd nie jest odosobniony, albowiem znalazł odzwierciedlenie w innych wyrokach sądowych np. w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 699/09, II SA/Bk 382/10, II SA/Bk 383/10, II SA/Bk 178/10. W odpowiedzi na skargę, organ nie ustosunkował się do formy prawnej odmowy dokonania zwrotu nadpłaty na rzecz skarżącej, która podniosła zarzut bezprawnego wydania decyzji z dnia 18 maja 2010 r. Podzielając ten zarzut skarżącej, w punkcie pierwszym wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a., zaś w pozostałym zakresie na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącej do zwrotu przedmiotowej opłaty wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.