II SA/Bk 532/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu G. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 24 lutego 2025 r. nr KO.703/16/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz skarżącej G. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach z 24 lutego 2025 r. nr KO.703/16/25, po rozpatrzeniu odwołania inwestora – M. J., od decyzji Wójta Gminy Puńsk z 31 grudnia 2024 r. nr D.6730.23.2024 odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 kurników o obsadzie łącznej 840 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą: - 4 bateriami silosów paszowych z których każda bateria składa się z 2 silosów o ładowności do 26 ton każda na płycie fundamentowej; - 3 szczelnymi zbiornikami na ścieki bytowe o poj. do 6,5 m3 każdy; - 3 zbiornikami na wody popłuczne o poj. do 20 m3 każdy; - 1 baterią składającą się z 5 zbiorników stalowych podziemnych na gaz propan o poj. do 6,7 m3 każdy na płycie fundamentowej; - 1 studnią wierconą głębinową o głębokości do 30 m oraz otwartym zbiornikiem przeciwpożarowym o poj. do 150 m3, na dz. ew. nr [...], [...]w obrębie [...], gm. Puńsk, na obszarze inwestycji oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji literami A-L, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych. We wniosku z 18 lipca 2024 r., uzupełnionym 5 sierpnia 2024 r., 1 października 2024 r. oraz 21 października 2024 r. i zmienionym 29 listopada 2024 r. inwestor – M. J., wystąpił do Wójta Gminy Puńsk o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji decyzją z 31 grudnia 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 3 kurników o obsadzie po 70 000 szt. w każdym wraz z niezbędną infrastrukturą w ramach rolniczej zabudowy produkcyjnej (zgodnie z pkt 7.5 wniosku) podkreślając, że planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji podaje zgodnie ze standardami określonymi w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Aktem wykonawczym do powyższego przepisu jest rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404; dalej jako rozporządzenie), które określa wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa i standardów. Wskazano, że załącznik nr 1 do rozporządzenia zawiera symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, zgodnie z którym na terenach rolnictwa wyróżnia się m.in. "tereny zabudowy zagrodowej" oraz "teren wielkotowarowej produkcji rolnej". Wójt podniósł, że pomimo tego, wnioskodawca za każdym razem, dokonując zmiany klasyfikacji inwestycji, podawał własne nazewnictwo. Dlatego, zdaniem organu pierwszej instancji, zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie charakteru planowanej zabudowy i przyporządkowanie jej do jednej z dwóch odmiennych funkcji, tj. zabudowy zagrodowej lub wielkotowarowej produkcji rolniczej. Zdaniem Wójta wnioskowana inwestycja nie może powstać w ramach zabudowy zagrodowej, a stanowić będzie wielkotowarową produkcję rolniczą. W związku z tym w sprawie dokonano analizy możliwości dokonania odstępstw od konieczności spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W tym zakresie organ pierwszej instancji stwierdził, że teren wielkotowarowej produkcji rolnej stanowi odmienną funkcję od terenów produkcji, do których zaliczają się tereny produkcji przemysłowej, tereny produkcji energii, tereny składów i magazynów oraz tereny przemysłu portowego. W związku z tym przyjęto, że przepis ten nie może mieć zastosowania dla przedmiotowej inwestycji. Ustalono przy tym, że teren przedmiotowej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Puńsk zatwierdzonym uchwałą nr 39/9 Rady Gminy Puńsk z 30 kwietnia 1991 r. był przeznaczony pod tereny urządzeń produkcji rolniczej (8.1 RPO) a w szczególności jako teren adaptowanej fermy hodowlanej, mieszczącej m.in. oborę na 70 stanowisk, jałownik na 80 stanowisk, nową fermę kaczek i gęsi oraz zaplecze techniczne. Zdaniem Wójta w tym planie, zupełnie oddzielną grupę terenów stanowią natomiast tereny przemysłu, składów i budownictwa, które oznaczone są symbolem PSB. Zgodnie z zapisami planu dla terenu 8.1 RPO niewskazane jest zwiększanie dotychczasowej liczby stanowisk inwentarskich. Teren inwestycji w planie położony był w jednostce strukturalnej "B" obejmującej grunty rolne wraz z obsługującym je osadnictwem i był przeznaczony do intensywnego rozwoju rolnictwa. Rozwój ten zgodnie z zapisami planu nie może jednak powodować degradacji wód powierzchniowych i wgłębnych, dlatego też plan wprowadzał zakaz nadmiernej koncentracji inwentarza w nowych lub rozbudowywanych fermach ponad 300 DJP. Stwierdzono, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do terenów produkcyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa: teren objęty wnioskiem w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.z.p., nie był przeznaczony na cele produkcyjne. Planowana obsada inwentarza oraz profil hodowlany jest niezgodny z przeznaczeniem w ww. planie. Wobec tego organ pierwszej instancji stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Przechodząc do oceny spełnienia tych warunków wyjaśniono, że inwestycja planowana jest na dz. ew. nr [...], [...]obr. [...] będących własnością inwestora. Działki są działkami zabudowanymi, na których znajduje się dziewięć budynków gospodarczych oraz siedem inwentarskich (z tego jeden poza terenem objętym wnioskiem). Działki są w pełni wyposażone w urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącze elektroenergetyczne, przyłącze wodociągu gminnego, sieć kanalizacyjną ze zbiornikami bezodpływowymi. Na działkach nie jest obecnie prowadzona działalność hodowlana. Działki posiadają dostęp do publicznej drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem wewnętrznej drogi na dz. ew. nr [...] będących współwłasnością inwestora. Ponadto działki inwestycyjne położone są poza obszarami prawnej ochrony przyrody. Przechodząc do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu "dobrego sąsiedztwa", tj. przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, że na obszarze analizowanym zlokalizowane są działki w zabudowie zagrodowej nr [...] oraz w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej nr [...]. Działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz jednorodzinnymi wchodzącymi w skład siedlisk rolniczych i gospodarczymi oraz inwentarskimi stanowiącymi siedliska rolne. Podniósł, że występująca na obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwami rodzinnymi i nie posiada cech produkcji wielkotowarowej, a zamiar inwestora polegający na budowie 3 kurników o obsadzie po 70 000 szt. w każdym wraz z niezbędną infrastrukturą w ramach zabudowy wielkotowarowej produkcji zwierząt o charakterze przemysłowo-fermowym nie może zostać uznany za kontynuację funkcji zagrodowej występującej na obszarze analizowanym. Wójt dodał również, że nie sposób pominąć aspektu społecznego mającego bezpośrednie przełożenie na ład przestrzenny oraz łagodzenie konfliktów przestrzennych, wskazując że wpłynęły do niego dwie petycje podpisane łącznie przez 545 osób, sprzeciw 23 mieszkańców bloku wielorodzinnego nr [...] w W., który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz 3 protesty innych mieszkańców gminy, którzy wyrazili sprzeciw przeciwko budowie przedmiotowej inwestycji, zarzucając przede wszystkim negatywne skutki przyrodnicze, krajobrazowe, zapachowe i zdrowotne oraz obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich. Organ powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz definicję "zrównoważonego rozwoju" z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 i 834) wyjaśnił, że ciąży na nim obowiązek takiego kształtowania przestrzeni, aby zapobiegać konfliktom przestrzennym, a wnioskowana inwestycja takie będzie rodzić na co wskazują liczne protesty mieszkańców. Wobec tego przyjęto, że planowana funkcja zabudowy nie da się pogodzić z istniejącą już na opisywanym terenie oraz nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją. Ponadto planowana inwestycja może w przyszłości ograniczyć wykorzystanie i rozwój obecnie istniejącej zabudowy. Zatem planowana inwestycja nie będzie spełniać zasady "dobrego sąsiedztwa" zarówno ze względu na brak kontynuacji funkcji zagrodowej jak i konflikty przestrzenne do których prowadzi. Charakter planowanej inwestycji jak i jej skala, nie przystają do zabudowy zagrodowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto parametry wnioskowanej inwestycji nie będą nawiązywały do zagospodarowania na obszarze analizowanym. Przechodząc do analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia je i nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 4a, 5, 5a, 7, 8, 9, 9, 10a, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 u.p.z.p. Wobec niespełniania jednak warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ zobligowany był do wydania decyzji odmownej. Od decyzji tej odwołał się inwestor – M. J. i zarzucił naruszenie: 1. art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że zarówno działki, na których inwestycja jest planowana, jak i pozostałe działki wymienione w analizie, w tym zabudowane w całości budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, sklasyfikowane są jako użytki rolne, w tym użytki rolne zabudowane zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Pracy. Rozwoju i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2. art. 80 K.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że: - planowane kurniki nie będą służyły prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz nie będą związane z istniejącym gospodarstwem; - planowaną zabudowę należy traktować jako wielkotowarową produkcję rolniczą, - inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. "dobrego sąsiedztwa" z uwagi na brak kontynuacji funkcji zagrodowej, jak i konflikty przestrzenne, do których prowadzi podczas, gdy w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji niegdyś istniejącej fermy z planowaną, a ponadto wniosek inwestora spełnia wszystkie przesłanki określone w przepisach prawa, w szczególności warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy; - art. 55 K.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowana według wniosku działalność w żaden sposób nie może zostać powiązana z prowadzeniem rodzinnych gospodarstw rolnych, posiada natomiast charakter typowo przemysłowy podczas, gdy planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki uznania je za gospodarstwo rolne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor zmodyfikował wniosek w dniu 29 listopada 2024 r. w ten sposób, że dokonał zmiany projektowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji z zabudowy zagrodowej na rolniczą zabudowę produkcyjną. Organ odwoławczy stwierdził, że zmiana wniosku w tym zakresie stała się dla Wójta kwestią problematyczną, gdyż wskazana projektowana rolnicza zabudowa produkcyjna nie została wymieniona w załączniku nr 1 rozporządzenia. A wedle wniosku o ustalenie warunków zabudowy projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji podaje się zgodnie ze standardami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., czyli właśnie rozporządzenia. Z załącznika nr 1 rozporządzenia wynika, że dla terenów zabudowy związanej z rolnictwem określa się następujące klasy oznaczenia terenu: teren zabudowy zagrodowej; teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych; teren wielkotowarowej produkcji rolnej. Wójt, wydając skarżoną decyzję, samodzielnie zakwalifikował projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji, jako teren wielkotowarowej produkcji rolnej, jednocześnie wskazując na wątpliwości, co do treści wniosku i pomijając określony w załączniku nr 1 teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Oceniając postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie wyjaśniono, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności, co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie, czy też potwierdził treść wniosku, gdy ustalenia analizy terenu nie pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium przedwczesnym zatem było wydanie decyzji, skoro organ pierwszej instancji miał wątpliwości, co do treści żądania inwestora odnośnie projektowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Następnie wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Od zasady tej przewidziano kilka wyjątków a jednym z nich jest regulacja zawarta w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 kurników o obsadzie łącznej 840 DJP wraz z wymienioną infrastrukturą towarzyszącą. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było przyjęcie, że tego typu inwestycja nie jest inwestycją produkcyjną, w rozumieniu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. bowiem przepis ten nie dotyczy wielkotowarowej produkcji rolnej, która stanowi odmienną funkcję od terenów produkcji do których zaliczają się tereny produkcji przemysłowej, tereny produkcji energii, tereny składów i magazynów oraz tereny przemysłu portowego. W takiej sytuacji organ uznał, że nie zachodzi w niniejszej sprawie podstawa do odstąpienia od spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.z., który w okolicznościach sprawy nie został spełniony (brak warunku kontynuacji zabudowy zastanej). W ocenie Wójta, teren inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc nie był przeznaczony na cele produkcyjne, a planowana obsada inwentarza oraz profil hodowlany jest niezgodny z przeznaczeniem określonym w tym planie. Jak twierdzi Wójt i czego nie kwestionuje inwestor w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Puńsk zatwierdzonym uchwałą nr 39/9 Rady Gminy w Puńsku z 30 kwietnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Suwalskiego nr 22 z 17 czerwca 1991 r., poz. 207), który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p. z 1994 r. teren objęty planowaną inwestycją został oznaczony symbolem 8.1 RPO - tereny urządzeń produkcji rolniczej, który scharakteryzowany w części tekstowej tego planu został jako teren adaptowanej fermy hodowlanej, mieszczącej m.in. oborę na 70 stanowisk, jałownik na 80 stanowisk, nową fermę kaczek i gęsi oraz zaplecze techniczne. Niewskazane zwiększenie dotychczasowej liczby stanowisk inwentarskich. Należy zadrzewić teren zgodnie z planem realizacyjnym. Odnosząc się do powyższego Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 stycznia 2009 r., II SA/Go 707/08, że brak jest podstaw do zawężania wykładni użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. terminu "inwestycja produkcyjna", do pojęcia "inwestycja przemysłowa", z wyłączeniem możliwości zastosowania tego przepisu do planowanej inwestycji produkcyjnej o charakterze rolniczym (hodowlanym). Stwierdzono jednak, że na podstawie analizy akt sprawy, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe dokonanie kontroli prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych, bowiem w aktach sprawy brak jest fragmentu mapy stanowiącej cześć graficzną planu miejscowego dotyczącej terenu objętego planowaną inwestycją, który umożliwiłby ustalenie, czy wnioskowany teren inwestycji w całości znajduje się w tym oznaczeniu. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się fragment kserokopii mapy stanowiącej prawdopodobnie część załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, jednakże nie można ustalić, czy jest to fragment przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą z 30 kwietnia 1991 r., brak jest oznaczenia źródła jego pochodzenia, mapa nie jest czytelna w ten sposób, że nie są na niej oznaczone działki o nr ewidencyjnych [...], [...]w obrębie [...]. Z tych powodów nie może ona stanowić wiarygodnego dowodu pozwalającego na dokonanie ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym. Powyższe istotne dla sprawy okoliczności, winny zostać ustalone na podstawie dokumentów urzędowych zgromadzonych w aktach sprawy w postaci tekstu (fragment tekstu) i ewentualnie fragmentu rysunku nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego analizowanego obszaru i jego oceny pod kątem przeznaczenia terenu (cele produkcyjne lub inne). W dalszej kolejności Kolegium wywiodło, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji pojęć: "inwestycja produkcyjna" oraz "cel produkcyjny". Z uwzględnieniem reguł wykładni językowej, systemowej oraz w szczególności celowościowej organ odwoławczy przyjął, że pojęcie działalności rolniczej obejmuje bardzo szeroki i różnorodny katalog aktywności człowieka. Mieści się w nim również działalność typowo "produkcyjna", czyli celowa i zorganizowana działalność zmierzająca do wytwarzania dóbr materialnych (towarów, surowców) na potrzeby człowieka. Z pewnością nie można jednakowo zakalikować w rozważanym zakresie, przykładowo prowadzenia upraw rolnych na niewielkim areale z produkcją zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego. Oznacza to w ocenie Kolegium, że brak jest podstaw do zawężania wykładni, użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. terminu "inwestycja produkcyjna", do pojęcia "inwestycja przemysłowa", z wyłączeniem możliwości zastosowania tego przepisu do planowanej inwestycji produkcyjnej o charakterze rolniczym (hodowlanym), polegającej na budowie 3 kurników o obsadzie łącznej 840 DJP. W ocenie Kolegium, swojego odmiennego stanowiska w powyższym zakresie Wójt nie uzasadnił żadnymi argumentami prawnymi, natomiast lakoniczna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę. Ponadto bezsporna pozostaje okoliczność, że na terenie objętym wnioskiem uprzednio prowadzona była zbliżona działalność - chów zwierząt gospodarskich. Te okoliczności również nie pozwalają zaakceptować stanowiska organu pierwszej instancji w sprawie. W kontekście powyższych rozważań za wadliwą uznano, przyjętą przez organ pierwszej instancji wykładnię przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i w konsekwencji, pozbawione podstawy prawnej, zastosowanie ograniczenia w zakresie swobody zagospodarowania terenu (będącej elementem treści pojęcia prawa własności), do którego inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Kolegium podzieliło prezentowane w doktrynie stanowisko, zgodnie z którym należy się opowiedzieć za konstrukcją uznająca prawo do zabudowy jako element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi, jako elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być intepretowane rozszerzająco. Jako nieuprawnione naruszenie istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności uznano zawężające interpretowanie wyłączeń spod ustawowo regulowanych ograniczeń tego prawa. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że przyjmując za organem pierwszej instancji ustalenie (z wyżej wskazanych przyczyn brak jest możliwości skontrolowania jego prawidłowości), że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, który utracił moc, teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, był przeznaczony do zagospodarowania jako tereny urządzeń produkcji rolniczej (oznaczenie 8.1 RPO), przy ustalaniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, która planowana jest na terenie oznaczonym w planie tym symbolem należy pominąć zasadę określoną w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. a w konsekwencji również przepisy szczególne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji sąsiedztwo zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej itp. a więc o funkcji i kształcie istotnie odbiegających od zabudowy objętej wnioskiem inwestora, nie mogło stanowić wyłącznej przeszkody w pozytywnym rozpatrzeniu tego wniosku. Wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zgodności z przepisami odrębnymi. Z powyższych przyczyn zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., rozstrzygając sprawę przedwcześnie pomimo, że jej stan faktyczny nie został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący, nie wyjaśniono istotnych w okolicznościach tej sprawy wątpliwości. Uchybienie to, w ocenie Kolegium, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji uwzględnić powyższe wskazania, uzupełnić w podanym zakresie postępowanie dowodowe, przeprowadzić w niezbędnym zakresie procedurę w sprawie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, następnie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy i prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła G. W. i zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; - art. 61 ust. 2 u.p.z.p., poprzez uznanie że ma on zastosowanie w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podała, że organ odwoławczy stwierdził że planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., zatem w sprawie nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie ma zastosowanie norma przewidziana w 61 ust. 1 pkt. 1. Za tym stanowiskiem przemawia to, że teren planowanej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Puńsk zatwierdzonym uchwałą nr 39/9 Rady Gminy Puńsk z 30 kwietnia 1991 r. (wypis i wyrys pozostający w aktach sprawy), był przeznaczony pod tereny urządzeń produkcji rolniczej (8.1 RPO), a w szczególności jako teren adaptowanej fermy hodowlanej, mieszczącej m.in. oborę na 70 stanowisk, jałownik na 80 stanowisk, nową fermę kaczek i gęsi oraz zaplecze techniczne. Zupełnie oddzielną grupę terenów stanowią natomiast tereny przemysłu, składów i budownictwa które w planie oznaczone są symbolem PSB. Zgodnie z zapisami planu dla terenu 8.1 RPO niewskazane jest zwiększanie dotychczasowej liczby stanowisk inwentarskich. Wyjaśniono przy tym, że teren inwestycji w planie położony był w jednostce strukturalnej "B" obejmującej grunty rolne wraz z obsługującym je osadnictwem i był przeznaczony do intensywnego rozwoju rolnictwa. Rozwój ten nie może jednak powodować degradacji wód powierzchniowych i wgłębnych dlatego też plan wprowadzał zakaz nadmiernej koncentracji inwentarza w nowych lub rozbudowywanych fermach ponad 300 DJP. W dniu 29 listopada 2024 r. pełnomocnik inwestora złożył zmodyfikował wniosek zmieniając funkcję planowanej inwestycji z "zabudowy zagrodowej" na "rolniczą zabudowę produkcyjną", zmieniając zakres inwestycji z 4 kurników o obsadzie do 1120 DJP na 3 kurniki o obsadzie do 840 DJP, zmieniając obszar objęty wnioskiem oraz modyfikując parametry terenu inwestycji i gabaryty planowanych budynków. Inwestycja bez względu na jej zakwalifikowanie przez organ pierwszej instancji jako przemysłowa czy też produkcyjna, jest sprzeczna z zapisami byłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej należy stosować wykładnię art. 61 ust. 2 w ten sposób, że przepisu art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc w takim zakresie w jakim dopuszczalna jest rolnicza działalność w planie. Skoro plan dopuszczał maksymalną koncentrację inwentarza w nowych lub rozbudowywanych fermach do 300 DJP, przepis art. 60 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do produkcji o obsadzie do 840 DJP. W innym przypadku oznaczałoby to że skoro w uchylonym planie dopuszczalna była funkcja produkcji rolniczej w ograniczonym zakresie, inwestor bez przeszkód realizowałby inwestycję np. o wielkości 1 000 000 DJP. Dlatego, zdaniem skarżącej, w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zaś, że inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe i nie zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy. Twierdzenie o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. W sprawie istotnym jest że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał że ma w niej zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podał, że wydał decyzję kasatoryjną ze względu na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy, nie został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący, nie wyjaśniono istotnych w okolicznościach tej sprawy wątpliwości. W zgromadzonym materiale dowodowym brak było fragmentu mapy stanowiącej część graficzną planu miejscowego (który utracił mocy na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.), dotyczącego terenu objętego planowaną inwestycją, który umożliwiałby ustalenie, czy wnioskowany teren inwestycji w całości znajduje się w oznaczeniu 8.1 RPO, a co za tym idzie, nie była możliwa weryfikacja, czy przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowania dla całego terenu wnioskowanej inwestycji. Ponadto organ pierwszej instancji uchybił przepisom postępowania administracyjnego ze względu na dokonanie samodzielnej kwalifikacji projektowanego sposobu zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji, wbrew treści wniosku, którym był związany. W uzasadnieniu decyzji wyraził wątpliwości odnośnie treści wniosku inwestora i samodzielnie zakwalifikował projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji, jako teren wielkotowarowej produkcji rolnej, zamiast wezwać inwestora do sprecyzowania treści żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie merytoryczne (rozstrzygające o istocie sprawy) jest zasadą, natomiast orzeczenie procesowe (odsuwające w czasie rozstrzygnięcie sprawy i generujące niepewność w zakresie sytuacji prawnej strony) ma charakter wyjątku. Decyzja kasatoryjna nie może być bowiem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2022, komentarz do art. 138). Stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek wykazania, że nie jest wystarczające skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 136 § 1 K.p.a. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wykazania, dlaczego dostrzeżonych braków, niejasności lub wątpliwości, nie da się wyeliminować w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 16 września 2019 r., II SA/Bk 600/19, pub. CBOSA) i tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania. Braki dowodowe mogą być co do zasady przez organ odwoławczy uzupełnione (vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., II OSK 3210/17, pub. CBOSA), albowiem ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w odniesieniu do poszczególnych środków dowodowych. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, a w niektórych przypadkach nawet kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego i wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej, w szczególności gdy sprowadza się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że jej istota sprowadza się do ustalenia charakteru planowanej zabudowy. Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 kurników o obsadzie łącznej 840 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew. nr [...], [...]w obrębie [...], gm. Puńsk. We wniosku z 18 sierpnia 2024 r. w pkt 7.5 projektowany sposób zagospodarowania terenu określił jako teren zabudowy zagrodowej. W dniu 29 listopada 2024 r. dokonał zmiany wniosku w tym zakresie i podał, że projektowany sposób zagospodarowania terenu to rolnicza zabudowa produkcyjna. Organ pierwszej instancji stwierdził, że: - inwestycja nie może powstać w ramach zabudowy zagrodowej a stanowi wielkotowarową produkcję rolną; - wielkotowarowa produkcja rolna stanowi odmienną funkcję od terenów produkcji i w związku z tym przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania i zachodzi konieczność spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p.; - planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa"; - planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.; - teren objęty wnioskiem w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 7 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., nie był przeznaczony na cele produkcyjne. Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przyjmując za organem pierwszej instancji, że teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, był przeznaczony do zagospodarowania jako tereny urządzeń produkcji rolniczej (oznaczone 8.1 RPO), organ odwoławczy stwierdził, że przy ustaleniu warunków zabudowy należy pominąć zasadę określoną w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy nie wydał jednak decyzji merytorycznej i wskazał na dwa uchybienia procesowe, które w jego ocenie uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Pierwsze uchybienie to brak sprecyzowania treści żądania przez inwestora. Zarzucono, że organ pierwszej instancji dokonała samodzielnej kwalifikacji projektowanego sposobu zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji, wbrew treści wniosku, którym był związany. W tym zakresie organ odwoławczy nakazał wezwać inwestora do sprecyzowania treści żądania. Drugie uchybienie to brak fragmentu mapy stanowiącej część graficzną planu miejscowego, który utracił moc, dotyczącego terenu objętego planowaną inwestycją, który umożliwiałby ustalenie, czy wnioskowany teren inwestycji w całości znajduje się w oznaczeniu 8.1. RPO, a co za tym idzie brak możliwości weryfikacji, czy przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie dla całego terenu wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do tych uchybień, stanowiących postawę wydania decyzji kasatoryjnej, sąd stwierdza, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej nie zachodzi potrzeba wzywania inwestora do sprecyzowania treści żądania. Treść żądania w zakresie parametrów inwestycji i jej części składowych jest jednoznaczna. I to te elementy powinny stanowić podstawę samodzielnej kwalifikacji przez organy charakteru planowanej inwestycji. Co też w sprawie niniejszej faktycznie organy uczyniły, tylko odmienne. Wzywanie inwestora do sprecyzowania żądania poprzez ponowne zakwalifikowanie przez niego projektowanego sposobu zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji nie ma żadnego uzasadnienia. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie w sprawie toczy się na skutek wniosku z 18 lipca 2024 r., który był 3 razy uzupełniany i raz zmieniany. Pierwotnie sposób zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji został określony jako zabudowa zagrodowa a w dniu 29 listopada 2024 r. modyfikując wniosek inwestor określił sposób zagospodarowania terenu jako rolniczą zabudowę produkcyjną. Wzywanie po raz kolejny inwestora do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie konkretnej nazwy inwestycji przy niespornych parametrach inwestycji jest niezadane. Odnośnie drugiego uchybienia, zdaniem sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy we własnym zakresie uzyskał fragment mapy, której posiadanie uznaje za konieczne do kwalifikacji spornej inwestycji. Podnieść przy tym należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał dlaczego ten brak nie może być przez niego uzupełniony we własnym zakresie. W ocenie sądu treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, treść uzasadnienia decyzji kasatoryjnej oraz treść samego sprzeciwu, świadczą zasadniczo o istnieniu sporu co do prawa, a nie sporu co do faktów, a tylko ten ostatni może uzasadniać rozstrzygnięcie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Aktualny model postępowania odwoławczego uregulowanego w K.p.a. kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 lipca 2023 r., II SA/Go 276/23, pub. CBOSA). Podkreślić należy, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu w niniejszej sprawie jest wyłącznie to, że – w ocenie sądu – nie zostały wykazane opisane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające względnie zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. – w obu przypadkach dążąc do wydania decyzji merytorycznej. Wyłącznie w tym zakresie – tj. w zakresie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. – sąd uznał zasadność sprzeciwu. Zarzut sprzeciwu dotyczący nieprawidłowego zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. jest zorientowany na kwestie materialnoprawne, które – co do zasady – nie podlegają ocenie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem. Nie ma podstaw, aby na obecnym etapie zakwestionować zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko co do wykładni prawa materialnego. Zastrzec przy tym wypada, że definitywna i wiążąca ocena w tej mierze będzie mogła być dokonana dopiero w razie ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł).