II SA/Bk 534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. numer [...] z dnia [...] lipca 2005 roku; 2. stwierdza, ze zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania T. W. do wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zł, stanowiącej warunek legalizacji samowolnie wykonanej drewnianej przybudówki o wymiarach 2,00 m x 2,10 m do budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w B. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. D. G. i J. T. G.zawiadomili organ I instancji o wykonaniu przez T. W. rozbudowy przybudówki do budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w B. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dokonania w dniu [...] lutego 2002 r. oględzin ustalono, iż przybudówka w obecnym kształcie powstała po 1995 r. wskutek rozbudowy starego "ganka" o część o wymiarach w rzucie około 2,00 m x 2,10 m. Inwestor – będący równocześnie właścicielem nieruchomości – T. W. nie posiadała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie w/w robót wymaganych na podstawie art. 28 ustawy prawo budowlane z 1994 r. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] nakazał inwestorowi, w terminie do 15 czerwca 2002 r. wykonanie określonych czynności, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami samowolnie rozbudowanej przybudówki do budynku mieszkalnego oraz wykonanego komina do tego budynku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż zaistniałe zdarzenie stanowi samowolę budowlaną, jednakże w tych uwarunkowaniach należało określić stan robót oraz okres ich powstania, czego organ I instancji nie uczynił. Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ustalił, iż od chwili zakończenia samowolnej budowy przybudówki upłynął okres 5 lat i decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazał T. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej przybudówki parterowej drewnianej do budynku mieszkalnego wraz z kominem spalinowym murowanym. Działając w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. przychylił się do poglądu wyrażonego w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym i utrzymał je w mocy. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt 1166/02). Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym mające zasadnicze znaczenie dla ustalenia, kiedy inwestor dokonał samowoli budowlanej. Podkreślono przy tym, iż dopiero bezsporne określenie tej okoliczności stanowi o możliwości zastosowaniowa odpowiednich przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] września 2003 r. nr [...], mocą którego wstrzymano roboty budowlane związane z rozbudową drewnianej przybudówki, a także zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie do [...] listopada 2003 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanego komina murowanego do zgodności z przepisami prawa. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w przypadku obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez pozwolenia na budowę stosuje się przepisy art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Stąd dopiero przedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów uprawniać będzie organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, po wcześniejszym ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Jako, że T. W. ostatecznie wypełniła nałożone na nią obowiązki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], zobowiązał ją do wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zł za wykonaną rozbudowę drewnianej przybudówki w budynku przy ul. G. [...] w B. Wielkość opłaty określono na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy wskazując, iż opłata legalizacyjna wynosi pięćdziesięciokrotność iloczynu stawki, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż opłata legalizacyjna stanowi jedną z przesłanek koniecznych legalizacji samowoli budowlanej. Sposób zaś naliczania opłaty regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego pozbawione są możliwości określenia w sposób uznaniowy jej wielkości, nawet w przypadku, gdy przewyższa ona nakłady poniesione na inwestycję. Nie godząc się z tym stanowiskiem T. W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. podnosząc, iż wysokość opłaty legalizacyjnej w jej konkretnym przypadku przewyższa, co najmniej 10 - krotnie wartość przybudówki. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż prawo budowlane pozwala na wybudowanie bez pozwolenia na budowę, budynku gospodarczego o powierzchni 10 m² (a znowelizowane przepisy do 25 m²). Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie postanowienia w całości. W następstwie rozpoznania sprawy przez Sąd, wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1166/05 oddalono powyższą skargę. Sąd uznał za bezsporny fakt samowolnego dobudowania przez skarżącą drewnianej przybudówki do budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w B., to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, wskazując, iż okoliczności te znajdują potwierdzenie w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2003 r. W tej sytuacji przyjęto, iż po wykonaniu przez skarżącą określonych obowiązków organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Wysokość zaś opłaty legalizacyjnej, stanowiącej element procedury, została w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalona. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że wysokość tej opłaty przewyższa wartość inwestycji wskazano, iż kwestia ta nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż przepisy ustawy nie przewidują możliwości zmiany wysokości tej opłaty. Bezzasadny również zdaniem Sądu pozostawał zarzut skarżącej, że dobudowaną przybudówkę należy traktować jako pomieszczenie gospodarcze. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2a ustawy, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jeśli zatem w dobudowanej części - jak twierdzi skarżąca - znajduje się kotłownia, to część ta stanowi lokal użytkowy stanowiący jedną całość z pozostałymi lokalami mieszkalnymi. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez T. W. od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 912/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji, co do zasady podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jednak nie z przyczyn w niej wymienionych, lecz z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 stwierdzającego niezgodność z art. 32 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie wyłączającym stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. w odniesieniu do obiektów budowlanych, których pięcioletni termin zakończenia ich realizacji upływał przed wymienioną datą. Sąd wywiódł, iż konsekwencją tego wyroku w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r., na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych jest stosowanie przepisów dotychczasowych. Stąd w omawianych przypadkach zastosowanie będzie miał art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia wskazano, iż Sąd pierwszej instancji powołując się na treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2003 r. przyjął za bezsporny fakt samowolnego dobudowania przez skarżącą przybudówki do budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia i mając na względzie tę okoliczność przyjął, że zaskarżony akt nie narusza art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd nie brał natomiast pod rozwagę, kiedy została zakończona budowa, której dotyczy postępowanie legalizacyjne, przy czym zauważono, że kwestia terminu zakończenia robót budowlanych w aspekcie stosowania art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w B. w sprawie II SA/Bk 1166/02, w której wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. uchylona została decyzja nakazująca rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku. W konkluzji stwierdzono, iż wobec wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowych robót przed dniem 10 lipca 2003 r. stosowanie art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym po tej dacie i ustalenia na jego podstawie opłaty legalizacyjnej było dopuszczalne tylko wówczas, gdyby od daty zakończenia rozbudowy do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął pięcioletni okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2002 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 912/06 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 1007/05 oddalające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu podnieść należy, iż wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Nawiązując zatem do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. wskazać należy iż podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. w sprawie sygn. akt P 27/05, w którym stwierdzono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie wyłączającym stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W myśl zaś utrwalonej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu wskazana teza zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Nie budzi również wątpliwości, iż powyższe uwagi należy odnosić także do postanowień. Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania (norma ta w myśl art. 126 kpa dotyczy także postanowień, od których przysługuje zażalenie), zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W niniejszej sprawie powstały warunki do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Podstawę materialnoprawną postanowienia oraz utrzymanego nim postanowienia organu I instancji stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wybór tych przepisów umożliwiała norma intertemporalna zawarta w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 80, poz. 718). Norma ta jest zatem częścią podstawy prawnej weryfikowanych w postępowaniu sądowym aktów. Roboty wykonane przez skarżącą stanowiły bowiem budowę, na której wykonanie należało uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro zaś skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała, to spełnione zostały przesłanki art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności w/w przepisu we wskazanym wyżej zakresie. W konsekwencji bowiem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy z art. 32 Konstytucji RP w zakresie wyłączającym stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo, że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. przyjąć należy, iż przepisy w omawianym zakresie nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych postanowień administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało ono wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji. Końcowo wskazać, należy, iż wyrok Trybunał Konstytucyjnego wywiera określone skutki nie tylko, co do postępowania sądowego, ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego. Znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla weryfikacji aktu ostatecznego oraz rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnej nie zamyka się wyłącznie w zakresie określonym w art. 145a § 1 kpa. Następstwem prawnym nieuwzględnienia orzeczenia Trybunału przy ponownym rozstrzyganiu sprawy jest stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rezultacie organy administracyjne, mają obowiązek zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Skoro bowiem zastrzeżenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie obejmuje, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyłączenia stosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane w brzmieniu do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie obowiązuje intertemporalna reguła zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy. Reguła ta nakazuje stosowanie do spraw wszczętych przepisów dotychczasowych, a więc także art. 49 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. W tej sytuacji organy administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będą ustalić w sposób niebudzący wątpliwości przy zastosowaniu reguł postępowania administracyjnego, kiedy została zakończona budowa, której dotyczy legalizacja i w zależności od wyników tych ustaleń zastosować odpowiednią normę prawa materialnego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji podjęto na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.