II SA/Bk 536/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u J. O. choroby zawodowej. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w oparciu o orzeczenia lekarskie Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu i Medycyny Pracy w Ł. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym u J. O. Od powyższej decyzji odwołał się J. O. Organ II instancji, przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu i Medycyny Pracy w Ł. o zajęcie stanowiska czy w prowadzonym postępowaniu uwzględniono badanie stroboskopowe z dnia 23 października 2008 r. przeprowadzone w Lekarskiej Specjalistycznej Spółdzielni Pracy E. w B. i jakie miało ono wpływ na końcowe orzeczenie. W odpowiedzi, pismem z dnia 26 maja 2009 r. poinformowano, że w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego dokonano analizy całości dokumentacji dołączonej do skierowania oraz dokumentacji lekarskiej przedstawionej przez pacjenta. Jednakże podstawę do rozpoznania stanowiły wyniki badań laryngologicznych, foniatrycznych i videostroboskopowych przeprowadzonych w Instytucie. (...) Reasumując stwierdzono, że Instytut nie zgadza się z rozpoznaniem postawionym przez lekarza foniatrę LSSP E. w B. Po otrzymaniu powyższej informacji, organ odwoławczy wydał decyzję utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu wskazano, że schorzenia stwierdzone podczas badania J. O. – przewlekłe obrzękowe zapalenie krtani i dysfonia (orzeczenie Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B.) oraz przewlekłe proste zapalenie krtani z zaznaczonym obrzękiem podnabłonkowym fałdów głosowych; cechy dysforii hyperfunkcjonalnej (orzeczenie Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu i Medycyny Pracy w Ł.), nie stanowią choroby o charakterze zawodowym. Zgodnie bowiem z pkt 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat zalicza się niektóre zmiany organiczne w obrębie krtani takie jak guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięsni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, do których dochodzi w następstwie stałego i długotrwałego wysiłku głosowego. Stwierdzone przez obydwie jednostki orzecznicze zmiany na fałdach głosowych maja charakter obrzękowy a nie przerostowy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. J. O. i wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym na podstawie badania stroboskopowego wykonanego w LSSP E. w B. z dnia 28 czerwca 2009 r. i z dnia 23 października 2008 r. Nadto wniósł o uznanie za wystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej badania wykonanego w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. "niedomykalność w tylnym odcinku głośni" z uwzględnieniem całości zgromadzonej dokumentacji medycznej w pełnym zakresie oraz uznanie zmian na fałdach głosowych za wtórne zmiany przerostowe nieżytu przewlekłego z obrzękiem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych Państwowa Inspekcja Sanitarna wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, gdy zostają spełnione łącznie następujące przesłanki: - choroba zawodowa jest rozpoznana przez zakład służby zdrowia upoważniony do ich rozpoznawania (§ 5 rozporządzenia); - rozpoznanie schorzenia jako choroby zawodowej musi być objęte wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia; - ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez Państwową Inspekcję Sanitarną musi wykazać ścisły związek przyczynowy rozpoznanej choroby zawodowej z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy (§ 2 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 rozporządzenia). Niespełnienie którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji negatywnej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie – jak wynika z materiału dowodowego - dwie jednostki służby zdrowia mogące stosownie do postanowień § 5 rozporządzenia miarodajnie wypowiadać się w sprawie chorób zawodowych tj. Przychodnia Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. oraz Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu i Medycyny Pracy w Ł. wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u J. O. choroby zawodowej. Należy przy tym podkreślić, że orzeczony brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie oznacza, że skarżący jest w pełni zdrowy w potocznym tego słowa znaczeniu. Przeprowadzone badania pozwoliły stwierdzić, że rozpoznane u skarżącego przewlekłe proste zapalenie krtani z zaznaczonym obrzękiem podnabłonkowym fałdów głosowych oraz cechy dysforii hyperfunkcjonalnej nie spełniają warunków do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Organ inspekcji sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie. Organ ten nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (tak też wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r. I SA 1520/97, pub. ONSA 1998/4/150 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. I SA 225/98, LEX 45827, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1221/04, LEX nr 221953, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06, LEX nr 315089). Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i zasadą swobodnej oceny dowodów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji stwierdzi, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W toku postępowania administracyjnego skarżący był dwukrotnie badany pod kątem choroby zawodowej: najpierw w Przychodni Chorób Zawodowych P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. - jednostce orzeczniczej I stopnia, a następnie po wystąpieniu z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. - jednostce orzeczniczej II stopnia. Żadna z w/w jednostek nie znalazła podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, opisanej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej, w oparciu o art. 80 kpa dokonał oceny orzeczeń lekarskich, mających walor opinii biegłego i nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Orzeczenia te bowiem zostały wydane po przeprowadzeniu wszechstronnych badań. Ponieważ w postępowaniu orzeczniczym uprawnione jednostki orzecznicze nie stwierdziły u skarżącego choroby zawodowej, o jakiej mowa w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, a swoje stanowisko wiarygodnie uzasadniły, organy inspekcji sanitarnej nie mogły wydać decyzji odmiennych od wniosków przedstawionych w orzeczeniach lekarskich. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz. U. nr 116, poz. 740) który orzekł, że: I. 1) art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz 2) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. powołane przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W toku orzekania Sąd administracyjny jest związany Konstytucją i ustawami. Uprawniony jest zatem do oceny aktów wykonawczych i może odmówić ich stosowania, jeżeli uzna, że są niezgodne z aktami wyższego rzędu lub nie znajdują w nich umocowania. Nie oznacza to jednak bezwzględnego obowiązku pominięcia niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, jeżeli mimo niespełnienia określonych wymagań konstytucyjnych, nie wyraża on norm sprzecznych z zasadami demokratycznego państwa prawa. W szczególności, Sąd bada czy odmowa zastosowania aktu wykonawczego nie spowoduje powstania luki prawnej bądź nie wpłynie na prawa lub obowiązku obywateli. Z tych względów, jakkolwiek niekonstytucyjność upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie budzi już wątpliwości w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jednak Sąd orzekając nie pominął tego rozporządzenia. Sąd doszedł do przekonania, że pomimo niezgodności z Konstytucją, rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych mogło być podstawą orzekania w sprawach dotyczących chorób zawodowych. Ocena taka znajduje poparcie w zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału ocenie konstytucyjności rozporządzenia. Należy też podkreślić, że Trybunał - mimo orzeczenia o niekonstytucyjności - zdecydował o utrzymaniu mocy obowiązującej rozporządzenia do dnia 2 lipca 2009 r. aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych. Sąd podziela stanowisko Trybunału, że sam fakt zamieszczenia katalogu chorób zawodowych w akcie podustawowym nie stoi w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konieczne jest natomiast oparcie go o upoważnienie ustawowe uzupełnione o stosowne wytyczne. W ocenie Trybunału, wyrażonej w powołanym wyroku, rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych zawiera regulacje procesowe, które nie modyfikują przepisów kpa i obwiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej pod kątem specyfiki spraw administracyjnych danego rodzaju. Biorąc powyższe pod uwagę legalność zaskarżonej decyzji Sąd rozpatrywał w świetle rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, pomimo, że wydano je w oparciu o wadliwe upoważnienie ustawowe. Trudno bowiem postawić organowi administracji zarzut naruszenia prawa, jeżeli sam Trybunał uznaje przepisy za obowiązujące do dnia 2 lipca 2009 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym wciąż rozporządzeniem a skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegała oddaleniu. Końcowo podnieść należy, że aktualnie obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. Rozporządzenie to zmieniło wykaz chorób zawodowych narządu głosu. Do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat zalicza: 1.guzki głosowe twarde, 2. wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3 niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W dotychczasowym wykazie chorób zawodowych jednostka chorobowa z punktu 3 - go miała inne określenie "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią". Nic nie stoi zatem na przeszkodzie aby skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o stwierdzenie choroby zawodowej, który będzie rozpoznawany w oparciu o przepisy nowego wykazu chorób zawodowych.