II SA/Bk 537/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy Miasto Z. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 24 marca 2009 r. Gmina Miasto Z. wystąpiła z wnioskiem do Starosty Z. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przebudowę nawierzchni odcinka ulicy O. w Z. w zakresie: przebudowy nawierzchni, budowy chodników, wpustów kd., przebudowy studni kanalizacji telefonicznej na działkach nr [...]/1, [...]/40 oraz [...]/1. Wskutek stwierdzonych braków formalnych powyższego wniosku, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta Z. zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W dniu 27 kwietnia 2009 r. inwestor uzupełnił wniosek, jednakże w trakcie analizy projektu Starosta Z. stwierdził braki w przedłożonym projekcie budowlanym. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), oraz na podstawie art. 123 kpa nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości w terminie do dnia 26 maja 2009 r. Organ zarzucił inwestorowi brak: 1. oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, 2. uprawnień budowlanych projektanta oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, 3. projektu zagospodarowania teren sporządzonego na aktualnej mapie dla celów projektowych, 4. danych informujących, czy działka lub teren, na którym projektowany jest obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, 5. podpisu projektanta z branży telekomunikacyjnej na stronie tytułowej projektu oraz na projekcie zagospodarowania terenu, 6. adresu inwestora na stronie tytułowej projektu budowlanego, 7. numerów uprawnień budowlanych projektantów na stronie tytułowej oraz metrykach rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego, 8. numeracji stron projektu oraz zgodności ze spisem zawartości, 9. oprawienia projektu w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, 10. potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii pism i dokumentów zawartych w projekcie budowlanym. W dniu 26 maja 2009 r. Gmina Miasto Z. pismem nr [...] wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym do dnia 10 czerwca 2009 r., uzasadniając swój wniosek nagłą i nieprzewidzianą chorobą autora projektu, uprawdopodobniając to kopią e-maila od projektanta. Do powyższego wniosku Starosta Z. nie odniósł się oddzielnym pismem, lecz wobec nieusunięcia braków w projekcie w wyznaczonym terminie, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania przedmiotowego pozwolenia na przebudowę nawierzchni odcinka ulicy O. w Z. W uzasadnieniu tejże decyzji organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę charakter braków, termin na ich uzupełnienie, określony przez organ był realny. Od tej decyzji, odwołanie do Wojewody P. złożyła Gmina Miasto Z., w którym stwierdzono, że postanowienie Starosty Z. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia projektu jest obarczone wadą, gdyż żądanie wykracza poza upoważnienie ustawodawcy. W związku z powyższym wniosła, o przywrócenie terminu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2009r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. Organ odwoławczy wskazał, iż powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęto ze względu na fakt, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w wyznaczonym przez organ terminie, co zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Takie działanie Starosty, w ocenie organu odwoławczego, było zasadne i zgodne z prawem. Przedłożony projekt budowlany nie spełniał wymogów zarówno w zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również w zakresie ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, potwierdził za organem I instancji, że dwutygodniowy termin do uzupełnienia braków wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. był wystarczająco długi, chociażby ze względu na fakt, że dopiero w ostatnim dniu projektant odebrał projekty do uzupełnienia, a nie uczynił tego wcześniej inwestor. Wojewoda wskazał, iż z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, ale inwestor po dokonaniu wszelkich niezbędnych uzupełnień w projekcie budowlanym może ponownie wystąpić do Starosty Z. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Od niniejszej decyzji Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Gmina Miasto Z., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 9, 10, 15, 61 § 4, 64 § 2, 35 § 1, 107 § 1, 123 § 1, 138 § 1 ust. 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu wskazała, na czym polegać miały naruszenia poszczególnych przepisów prawa. W szczególności skarżąca wywiodła, że postanowienie wydane przez organ I instancji w punkcie 1 odnosiło się do braku formalnego, a nie do nieprawidłowości merytorycznych, które to powinny być rozpatrywane przed merytorycznym badaniem wniosku. Tym samym organ naruszył art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane, gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza czy wniosek spełnia wymagania zawarte pkt 1 - 4, poprzez przystąpienie do sprawdzenia przed stwierdzeniem, że wniosek nie spełnia wymagań formalnych. Braki formalne należy usunąć przed sprawdzeniem merytorycznym. Trudno uznać zasadę, że bez zakończenia rozpatrywania wniosku pod względem formalnym, można weryfikować wniosek merytorycznie. Organ I instancji wydał postanowienie zamiast wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem nie powiadomiły jej o zebranym materiale dowodowym, wydając szybko decyzje w sprawie. Ponadto skarżąca zarzucając naruszenie art. 15 kpa stwierdziła, iż organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności winien wydać w sprawie orzeczenie merytoryczne reformatoryjne, z uwagi na fakt, że w chwili rozpoznawania projekt budowlany nie zawierał już żadnych braków i został uzupełniony. Autor skargi, podkreślił ponadto, że organ I instancji niewłaściwie wyznaczył termin do uzupełnienia projektu, wskazując ściśle określoną datę, nie zaś termin określony w dniach, tygodniach, miesiącach liczony od chwili podjęcia korespondencji z postanowieniem wyznaczającym ten termin. Powyższe skutkowało naruszeniem art. 57 kpa. Nieuwzględniając wniosku o przedłużenie terminu do uzupełniania projektu budowlanego organ naruszył także art. 7 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skardze nie można było odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwana jako p.p.s.a.) – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i nie może jej opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady informowania (art. 9 kpa) i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) oraz art. 107 § 1 kpa. W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę z uwagi na nieusunięcie w zakreślonym terminie nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wyznaczając termin do 26 maja 2009 r. W tym dniu (a zatem przed upływem wyznaczonego terminu) inwestor złożył prośbę o przedłużenie ww. terminu do 10 czerwca 2009 r., powołując się na nagłą chorobę projektanta. Powyższy wniosek nie został jednak rozpoznany przed podjęciem decyzji a wręcz przeciwnie, w dwa dni później po jego otrzymaniu organ wydał decyzję, w której nie ustosunkował się do złożonego wniosku, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż biorąc pod uwagę charakter braków, termin na ich uzupełnienie był realny do spełnienia. W ocenie Sądu, takie postępowanie organu administracji publicznej nie odpowiada prawu. Podnieść bowiem należy, że strona do czasu upływu wyznaczonego jej terminu może złożyć wniosek o jego przedłużenie. Złożenie przez stronę prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków projektu winno w pierwszej kolejności obligować organ do jej wnikliwego rozpatrzenia. Od rozstrzygnięcia tej kwestii wstępnej zależeć będą dalsze losy sprawy. Błędu powyższego nie naprawił też w postępowaniu odwoławczym Wojewoda P. Na ocenę prośby o przedłużenie terminu nie ma natomiast wpływu okoliczność, że została ona złożona w ostatnim dniu upływu terminu, wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. Taka okoliczność nie ma żadnego znaczenia na przywrócenie czy też wydłużenie terminu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem może być wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r., IV SA/Wa 1306/05, w którym Sąd ten wyprowadził tezę, iż "zwlekanie z dokonaniem, czynności do ostatniego dnia terminu nie może być oceniane jako działanie zawinione przez stronę. Jeżeli więc zdarzenie uniemożliwiające jej dokonanie nastąpiło dopiero w ostatnim dniu – niedokonanie czynności jest niezawinione". Zdaniem Sądu, prośba o przedłużenie terminu nie została rozpatrzona w sposób rzetelny. Podczas, gdy prośba ta została uzasadniona nagłym zdarzeniem – chorobą projektanta (co zostało uprawdopodobnione i ma potwierdzenie w aktach – załącznik 9c akt organu II inst.), to analiza postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. (co przyznano na rozprawie) wskazuje, iż niektóre obowiązki mogły być wykonane tylko przez projektanta. W realiach przedmiotowej sprawy termin dwutygodniowy okazał się niewystarczającym, czego organ I instancji nawet nie próbował zbadać. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Tymczasem podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji powyższego wydanie decyzji nastąpiło również z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999 r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987 r. IV SA 220/87). Słuszny jest też zarzut skarżącej w zakresie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zawartej w art. 10 kpa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji (vide: wyrok NSA w z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie II OSK 810/05, LEX nr 236469). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organ I nie dopełnił obowiązku, o jakim mowa w art. 10 kpa. Starosta Z. nie dopełnił tego obowiązku, gdyż materiał dowodowy został zebrany nie wcześniej niż w dniu 26 maja 2009 r. (na co wskazuje data wniosku o przedłużenie terminu). Decyzja z dnia [...] maja 2009 r. została zatem wydana z naruszeniem przepisu art. 10 kpa, nie dając możliwości stronie do zapoznania się z pełnymi aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków czy uwag. Powyższe uchybienie organu I instancji uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny, a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji, a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. W zakresie naruszenia art. 15 kpa nie ma racji skarżąca twierdząc, iż organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać merytorycznie wydając orzeczenie reformatoryjne. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Skoro Inwestor stwierdził, że posiada już wszystkie dokumenty upoważniające do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to przysługuje mu prawo do ponownego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę do organu właściwego (co też jak wynika z akt sprawy skarżący uczynił). Organ odwoławczy wydając orzeczenie reformatoryjne wkroczyłby w kompetencje starosty w zakresie wydawania pozwolenia na budowę (przebudowę), co byłoby nie do pogodzenia ze wspomnianą zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji w żadnym razie nie pozbawił strony merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzję organu I instancji. Konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 28 maja 2009 r., było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej, stanowiących wpis sądowy (400 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy.