II SA/Bk 549/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem złożonym dnia [...] września 2007r. K.M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego i okresowego. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wnioskodawca skonkretyzował swoje potrzeby i wskazał, że potrzebuje pomocy finansowej na żywność, środki czystości, energię, gaz, odzież, obuwie i leki, na dowód czego złożył rachunek za energię na kwotę 52,58 zł, oraz 3 recepty na leki na łączną kwotę 37,72 zł. W dniu [...] października 2007r. K.M. rozszerzył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup okularów, na dowód czego dostarczył zlecenie na zakup okularów, na kwotę ok. 50 zł, stwierdzając przy tym, iż oczekuje pokrycia przez MOPS choć częściowych kosztów ich realizacji. Decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Burmistrza Z., przyznał K.M. pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, gaz, energię elektryczną, odzież, obuwie, leki oraz okulary w wysokości 200 złotych. W uzasadnieniu organ przedstawił podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślając, że niewielka ilość środków nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Wskazano, iż w budżecie na 2007 roku na zasiłki celowe z pomocy społecznej przewidziano kwotę 280.000 zł. Kwota ta została podzielona na poszczególne miesiące w roku, z uwzględnieniem zwiększonych wydatków w okresach świątecznych. Wysokość miesięcznych transz nie zabezpiecza wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegającego o przyznanie pomocy. Możliwości finansowe ośrodka pozwalają tylko na częściowe zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych K.M. Organ przyznając świadczenie kierował się z jednej strony sytuacją materialną wnioskodawcy i celem, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony liczbą ubiegających się o tę formę pomocy osób oraz możliwościami finansowymi ośrodka. Odwołanie od decyzji wniósł K.M. i zarzucił, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem, bowiem narusza ustawę o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie nie zawiera przesłanek ustalających wysokość przyznanego zasiłku co jest przejawem samowoli administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Następnie w wyniku jego zaskarżenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Bk 136/08 uchylił to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora MOPS w Z. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje: Zadania organów administracji publicznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Organ podniósł, że nieprawdą jest jakoby w zaskarżonej decyzji brak było kryteriów, którymi kierował się MOPS w Z. przyznając skarżącemu zasiłek celowy. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Odnośnie możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. organ odwoławczy wskazał, że są one ograniczone (280.000 zł na rok 2007r.). Organ odwoławczy wyraził zrozumienie dla faktu, iż przyznana skarżącemu kwota 200 zł nie pokryje w całości jego potrzeb, jednak wskazał przy tym, iż nie jest celem ośrodków pomocy społecznej zaspokajanie potrzeb wnioskodawców w całości, stosownie do ich żądań, bowiem także oni winni dokładać wszelkich starań w swoim utrzymaniu. Pomoc społeczna ma się wyrażać jako dodatek do środków zgromadzonych przez samych wnioskodawców, nie zaś jako główne źródło ich utrzymania. SKO w Ł. wskazało, iż możliwości finansowe organu pierwszoinstancyjnego są ograniczone, dlatego nie może on spełnić oczekiwań wszystkich potrzebujących, a tylko w części, stosownie do ilości jak i sytuacji materialnej samych zainteresowanych. Zatem kryteria, jakie brane są pod uwagę przez organ pomocy społecznej to nie tylko rozmiar i cel potrzeb wnioskodawców, lecz także możliwości finansowe organu (pula środków możliwych w danym okresie do rozdysponowania). Organ odwoławczy wskazał ponadto na dane statystyczne z poprzednich miesięcy, gdzie średnia wysokość wypłaconego zasiłku wyniosła 107,32 zł, a w październiku 79,42 zł. Skarżący zaś, pomimo, że – jak sam wskazał – prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe, otrzymał zasiłek celowy w wysokości znacznie większej niż przeciętna z tego okresu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.M. do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że jest ona przejawem samowoli administracyjnej. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji brak jest kryteriów dotyczących wysokości przyznanego zasiłku, oraz że "narusza ona wyrok WSA w powyższej sprawie". Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 4 listopada 2008 r. skarżący podał, że wskazywanie przez organ średniej wartości jako podstawy rozstrzygnięcia nie jest w ogóle kryterium, a jest przejawem samowoli administracyjnej. Wartość średnia nie odzwierciedla sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej, ani też kolejności zaspokajania potrzeb. W uzasadnieniu decyzji przyznającej zasiłek winny być wskazane kryteria rzeczowe i realne. Skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy decyzji, które znajdują się w aktach sądowych o sygn. II SA/Bk 780/07 lub II SA/Bk 143/08, bądź II SA/Bk 136/08, na okoliczność dyskryminacji jego osoby przy stosowaniu tych samych kryteriów. Przedmiotowy wniosek sąd oddalił jako bezzasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008r. jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2007r. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem osądu wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] września 2007r. o przyznanie zasiłku celowego na żywność, środki czystości, energię, gaz, odzież, obuwie, leki i okulary. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś tryb rozpatrywania takich spraw reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 – pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt I SA 945/00, publ. LEX nr 79608). Rozmiar pomocy warunkowany jest bowiem nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Przyznanie zasiłku nie jest obligatoryjne. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. MOPS w Z., mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego, oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, co nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, ale co mieści się w granicach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponował na tego rodzaju pomoc w okresie objętym wnioskiem skarżącego. We wrześniu 2007 r. organ miał do rozdysponowania kwotę 220.000 zł, rozpatrzono 205 wniosków (33 z miesiąca poprzedniego i 172 z września) przy czym średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 107,32 zł. We wrześniu wpłynęło łącznie 245 wniosków o pomoc społeczną, dlatego też pozostała część wniosków rozpatrzona została w miesiącu następnym. Powyższe dane w oczywisty sposób tłumaczą wysokość indywidualnie przyznawanych świadczeń. Suma jaką przyznano skarżącemu zaskarżoną decyzją nie odbiega od przeciętnych kwot zasiłków celowych (średni zasiłek wypłacony we wrześniu wyniósł 107,32 zł, zaś w październiku 79,42 zł), a wręcz przeciwnie przewyższa tę kwotę. Z ustawowych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika zresztą, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest osobą 44-letnią, z wyższym wykształceniem (kierunek technologia chemiczna), po ukończonym kursie samodzielnego księgowego i studiach podyplomowych w zakresie Finansów i Rachunkowości Przedsiębiorstw, nie ma zatem przeszkód aby chociaż w części pokrywał on wydatki związane ze swoim utrzymaniem z własnych źródeł dochodu. Tymczasem skarżący cały ciężar swego utrzymania próbuje przerzucić na ośrodek pomocy społecznej, traktując, iż należy mu się pomoc w żądanej przez niego wysokości, bez względu na inne okoliczności, takie jak np. pula środków do rozdysponowania czy ilość złożonych wniosków. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego samowoli administracyjnej, przejawiającej się brakiem jasnych kryteriów rozstrzygnięcia czy przyjęciem za kryterium - wartości średniej zasiłku, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak już wskazano, decyzje w sprawie zasiłku celowego mają charakter decyzji uznaniowych. Uznanie organu powinno być uzasadnione poprzez wskazanie zarówno możliwości finansowych organu m.in. ilości przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilości osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera wskazanie powyższych danych i ich analizę, co wyklucza zasadność zarzutu braku wskazania kryteriów przyznawania zasiłku celowego i samowoli organu w tym zakresie. Również różna wysokość zasiłku celowego przyznawana skarżącemu nie dowodzi samowoli organów, gdyż średnia wysokość tego zasiłku nie jest wielkością stałą, ale zależy od ilości środków finansowych przeznaczonych w danym okresie na pomoc finansową oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią, które są wielkościami zmiennymi. Nie ma przy tym racji skarżący, twierdząc, że jednym z kryteriów przyznawania mu świadczenia jest średnia wartość przyznawanych w danym okresie zasiłków. Organy rozpoznające sprawę podawały średnie wysokości zasiłków wyłącznie dla porównania. Nie można w żaden sposób stwierdzić, iż było to kryterium brane pod rozwagę organów przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wysokości zasiłku celowego, świadczy bowiem o tym treść uzasadnień, zarówno organu I jak i II instancji. Oba te organy w sposób bardzo przejrzysty omówiły kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i w żaden sposób nie sposób wywieść, iż jednym z kryteriów była średnia wartość zasiłku celowego w danym okresie. Każdy przypadek, ośrodek pomocy społecznej rozpatruje oddzielnie i w każdym przypadku oddzielnie bada zasadność przyznania zasiłku i jego wysokości, stosownie do sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy jak też możliwości samego organu decyzyjnego. W tym miejscu warto odnieść się także do składanych na rozprawie wniosków skarżącego w przedmiocie zaliczenia w poczet materiału dowodowego decyzji załączonych w innych, rozpatrywanych przez sąd sprawach. Należy podnieść, iż wnioski te jako bezzasadne Sąd oddalił, z uwagi na niewykazanie przez skarżącego ich znaczenia dla niniejszej sprawy. Powołując się na dyskryminację swojej osoby przez organy administracji, K.M. nie wykazał, by zawnioskowane decyzje miały o powyższym świadczyć. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, analizując materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, jak też mając na uwadze wiadomości powziętę przez sąd z urzędu (z innych spraw) trudno uznać, aby zasiłki przyznawane skarżącemu dyskryminowały jego osobę. Warto bowiem zauważyć, iż ich wysokość z reguły jest wyższa od średniej wysokości zasiłku celowego. Odniesienie wysokości do średniej wartości zasiłku celowego przez organy administracji, ma jedynie charakter informacyjny, porównawczy i nie stanowi w żadnym wypadku kryterium przyznawania przedmiotowego świadczenia. Decyzje administracyjne wydawane w podobnych sprawach nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zakwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji w zakresie przyznania zasiłku celowego zostały poprzedzone szczegółowymi, prawidłowymi ustaleniami faktycznymi ocenionymi następnie w dopuszczalnych granicach swobodnej oceny dowodów. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały kryteria, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy społecznej, a w szczególności na ograniczony jej charakter. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.