II SA/Bk 55/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w dniu 07 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G. na opinię Dowódcy [...] P. Brygady Obrony Terytorialnej w B. z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę. W dniu [...] września 2018 r. Dowódca [...] Batalionu Lekkiej Piechoty Obrony Terytorialnej w H. sporządził opinię służbową podporucznika R. G. Skarżący odwołał się od przedmiotowej opinii służbowej do wyższego przełożonego tj. Dowódcy [...] P. Brygady Obrony Terytorialnej w B. Dowódca [...] P. Brygady Obrony Terytorialnej w B. dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy sporną opinię służbową. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. G. wniósł o uchylenie w całości utrzymanej w mocy opinii służbowej. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] P. Brygady Obrony Terytorialnej w B. wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie oddalenie skargi w całości. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r. WSA w Gdańsku przekazał sprawę WSA w Białymstoku jako miejscowo właściwemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 11 ze zm.) – dalej również jako P.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że w sytuacji gdy zaskarżony akt lub czynność nie stanowi jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, § 2 a lub § 3 P.p.s.a. lub też mieści się w katalogu spraw wyłączonych spod kognicji sądów administracyjnych określonych w art. 5 P.p.s.a., to skargę złożoną we wskazanych wyżej okolicznościach należy uznać za niedopuszczalną i odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle przepisów P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4). Z kolei na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Kwestie związane z opiniowaniem żołnierzy zawodowych reguluje ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 173 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 764). Stosownie do treści art. 26 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, opiniowanie okresowe jest oceną bezpośredniego przełożonego żołnierza zawodowego, mającą na celu ocenę m.in. wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych, stanowi ono rownież podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. W opinii służbowej przełożony ocenia wywiązywanie się żołnierza z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym oraz jego cechy osobowe. Żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo wniesienia odwołania od opinii służbowej do wyższego przełożonego, opinia służbowa wydana w skutek odwołania jest ostateczna. W tym miejscu należy wskazać, że zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sprawie opinii służbowych wielokrotnie było przedmiotem rozważań judykatury. W ugruntowanej linii orzeczniczej dominuje pogląd, że opinie służbowe nie należą do kategorii aktów administracyjnych podlegających kognicji sądów administracyjnych. Opinia służbowa stanowi ocenę tj. stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną, nie ma zatem cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Może ona w przyszłości jedynie rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową żołnierza wpływając na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Jednakże takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach (vide. postanowienia: WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 855/14; WSA w Rzeszowie z dnia 19 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 97/18; WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 7/14 i z dnia 30 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2746/11, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd jest reprezentowany również w orzecznictwie NSA, który w uchwałach z dnia 05 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11(publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia taka stanowi jedynie ocenę przez przełożonego stanu wiedzy i umiejętności opiniowanego. W szczególności niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Opinię można zakwalifikować jako akt wewnętrzny kierowany do podmiotu znajdującego się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostającego w stosunku zależności służbowej i akt wynikający z podległości służbowej pomiędzy przełożonym, a podwładnym. Opinia nie przyjmuje w szczególności formy postanowienia lub decyzji. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Powołane uchwały dotyczą wprawdzie opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, należy przyjąć, że zaprezentowane w nich stanowisko ma zastosowanie także w sprawie niniejszej. W tej sytuacji mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji postanowienia.