II SA/Bk 555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi A. K. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. K. [...] w B. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich Urzędu Miejskiego w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., nałożył na A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej powoływany także jako "Skarżący"), karę pieniężną w wysokości 2000 zł, za zajęcie w dniu 27 listopada 2011 r. (tj. 1 dzień), bez zgody zarządcy drogi, pasa drogowego ul. S. w B. o powierzchni 200 m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Skarżący otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. S. w B., w celu budowy sieci kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego, na okres od 14 do 26 listopada 2011 r. W dniu 28 listopada 2011 r., o godz. 1230 dokonano kontroli pasa drogowego, w trakcie której ustalono, iż Skarżący kontynuuje zajęcie pasa drogowego o powierzchni 209,36 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. W tym samym dniu strona wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu zajęcia pasa drogowego do dnia 30 listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r. i zezwolił na zajęcie pasa drogowego w terminie od 28 do 30 listopada 2011 r. Organ zwrócił uwagę, że zajmowany teren, w dniu 27 listopada 2011 r. nie był przywrócony do stanu poprzedniego, nie został również protokolarnie przekazany zarządcy drogi, a zatem zasadnym było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2000 zł. Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i w złożonym odwołaniu wskazał, że w dniu 26 listopada 2011 r. (sobota), w którym miały zostać zakończone prace, na budowie wystąpiła awaria polegająca na wgnieceniu rury przeciskowej, która uniemożliwiła zakończenie prac w terminie. Awarię udało się usunąć w kolejnym dniu roboczym, czyli 28 listopada 2011 r. (poniedziałek), przy użyciu sprzętu specjalistycznego sprawdzonego z innej budowy prowadzonej przez Skarżącego w P. koło P. Skarżący podkreślił, że zajęcie pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r. (niedziela) w celu dalszego prowadzenia robót wodno-kanalizacyjnych, bez wymaganego zezwolenia, nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Był to przypadek losowy i niemożliwy do przewidzenia. Dlatego też złożenie formalnego wniosku o przedłużenie zgody na zajęcie pasa drogowego było możliwe dopiero w pierwszym dniu roboczym następującym po dniu awarii, tj. 28 listopada 2011 r. (poniedziałek). W ocenie Skarżącego nie powinien być on zatem obciążony karą wymierzoną zaskarżoną decyzją, gdyż zajęcie pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r. miało charakter awaryjny i było niezbędne ze względu na konieczność usunięcia skutków awarii wykrytej w dniu 26 listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że Skarżący zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu jego zajęcia określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, a zatem stosując art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej powoływana jako u.d.p.) należało wymierzyć karę pieniężną. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, takie okoliczności jak możliwość przypisania winy sprawcy zajęcia, rzeczywiste uszkodzenie drogi czy też skutek w postaci rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mają znaczenia dla wymierzenia kary. Zdaniem Kolegium, Skarżący nie może skutecznie powoływać się na nieprzewidziane zdarzenie, jako okoliczność uwalniającą go od kary za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, albowiem jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie budowy sieci wodno-kanalizacyjnej, powinien przewidzieć, że takie zdarzenia mogą nastąpić i winien wkalkulować to ryzyko w czas prac. Kolegium zaznaczyło, że nawet gdyby zdarzenie opisane przez Skarżącego zakwalifikować jako awarię urządzenia, to zgodnie z art. 40 ust. 14 u.d.p., wejście w pas drogowy w celu usunięcia awarii urządzenia może nastąpić dopiero po uprzednim zawiadomieniu zarządcy drogi. W przypadku zaś wejścia w pas drogowy bez zawiadomienia zarządcy drogi, zarządca jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 u.p.d. Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając decyzjom organów obu instancji naruszenie prawa tj.: - art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej powoływana jako: "k.p.a.") poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie załatwienie sprawy w ten sposób, aby wykluczyć z obiegu prawnego wadliwą decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich Urzędu Miejskiego w B. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r., czym nie uwzględniony został słuszny interes skarżącego, a także poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, które w ocenie Skarżącego są istotne dla sposobu załatwienia sprawy, - art. 40 ust. 12 i ust. 14 u.d.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że Skarżący zajmował pas drogowy w dniu 27 listopada 2011 r. przy ul. S. w B. samowolnie, bez wiedzy i zezwolenia zarządcy drogi i tym samym wymierzenie kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium bezzasadnie nie przychyliło się do wniosku Skarżącego o przesłuchanie wskazanych przez niego pracowników w charakterze świadków, na okoliczność powstania awarii rury przeciskowej, terminu i sposobu jej usunięcia, a w konsekwencji konieczności zajęcia pasa drogowego ul. S. w B. w dniu 27 listopada 2011 r. Kolegium nie wskazało przyczyny odmowy przesłuchania wskazanych osób. Skarżący podkreślił, że zajęcia pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r. (niedziela), nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, był to wypadek losowy, niemożliwy do przewidzenia. Dlatego też złożenie formalnego wniosku o przedłużenie zgody na zajęcia pasa drogowego było możliwe dopiero pierwszego dnia roboczego po stwierdzonej awarii, czyli 28 listopada 2011 r. (poniedziałek), co też Skarżący uczynił. Dlatego też, w ocenie Skarżącego, nie powinien on być obciążony karą pieniężną, albowiem zajęcie pasa drogowego w niedzielę 27 listopada 2011 r., miało charakter awaryjny i było niezbędne ze względu na konieczność usunięcia skutków awarii wykrytej w dniu 26 listopada 2011 r. Zaznaczył, że kara pieniężna z art. 40 ust. 12 u.p.d. powinna być pobierana jedynie, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego można przypisać kwalifikowany przejaw winy, natomiast gdy zajęcie jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak jest podstaw do pobierania kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór w sprawie pomiędzy Skarżącym a organami administracyjnymi obu instancji dotyczył zasadności wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej - związanej z zajęciem pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 2000 zł. Zdaniem Skarżącego, brak było podstaw do pociągnięcia go do odpowiedzialności, albowiem zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku stwierdzonej w dniu 26 listopada 2011 r. (sobota) awarii, która została niezwłocznie usunięta w dniu 28 listopada 2011 r. (poniedziałek). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że Skarżący w dniu 27 listopada 2011 r. dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego ul. S. w B., a w konsekwencji za przedwczesne należało uznać nałożenie na niego sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Na wstępie wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stanowił art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z ust. 1 tego przepisu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.d. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 u.p.d. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Ustawodawca w art. 40 ust. 14 u.p.d. przewidział wyjątek, od konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stwierdzają, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Przyjąć zatem należy, iż powyższe przepisy prawa materialnego powinny determinować zakres i kierunek przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte, zgodne z przepisami proceduralnymi, ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania oraz właściwe zastosowania norm prawa materialnego. Ustalenie stanu faktycznego w podanym, istotnym dla sprawy zakresie musi być dokonane zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ orzekający jest winien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane przez Skarżącego rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie podjęły wszelkich istotnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do przedwczesnego nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy drogi. Wskazać przede wszystkim należy, iż jak wynika z akt sprawy jedynym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji był protokół z dnia 28 listopada 2011 r. sporządzony na okoliczność wizji w terenie przy ul. S. w B. oraz dokumentacja fotograficzna z tego samego dnia, obrazująca zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego. Z treści powyższego protokołu wynika, iż w dniu 28 listopada 2011 r. o godz. 1220 dokonano obmiaru obszaru zajętego przez firmę Skarżącego, w obrębie pasa drogowego ul. S. w B. Obszar ten według wyliczeń wynosił 209,36 m2 powierzchni. Mimo podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, dotyczących przyczyny i konieczności zajęcia pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r., zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, nie przeprowadziły w powyższym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć wręcz należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Skarżący sformułował wnioski dowodowe - przesłuchania w charakterze świadków osób zatrudnionych przy prowadzeniu robót kanalizacyjnych - na okoliczność powstania awarii w dniu 26 listopada 2011 r. oraz konieczności jej usunięcia, przy pomocy specjalistycznego sprzętu sprowadzonego z innej budowy. Do żądań zawartych w odwołaniu, dotyczących przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się, wskazując jedynie w uzasadnieniu decyzji, że podnoszone okoliczności nie miały wpływu na zasadność wydanej decyzji. W ocenie Sądu, takie twierdzenia nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Obowiązkiem organów obu instancji było wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych ze stanem faktycznym w sprawie. Skoro Skarżący konsekwentnie wskazywał na wystąpienie awarii w obrębie pasa drogowego i konieczności zajęcia pasa drogowego celem jej usunięcia, obowiązkiem organów było jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii, szczególnie, że nie była ona obojętna dla pociągnięcia Skarżącego do odpowiedzialności. Przepis art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p. wyraźnie wskazuje, że konieczność usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, skutkuje nienakładaniem karnych opłat za zajęcie pasa drogowego, dlatego też kwestia ta powinna zostać dokładnie wyjaśniona w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie interpretuje powyższy przepis, uznając że w każdej sytuacji wejście w pas drogowy w celu usunięcia awarii urządzenia może nastąpić dopiero po uprzednim zawiadomieniu zarządcy drogi. Skoro w przedmiotowej sprawie, Skarżący legalnie zajmował pas drogowy w chwili ujawnienia awarii (26 listopada 2011 r.), nie można od niego wymagać, aby przekazał zajęty pas drogowy zarządcy drogi jedynie po to, by następnie na niego wejść celem usunięcia awarii. Oczekiwanie takiego zachowania od Skarżącego byłoby nieracjonalne. Intencją ustawodawcy, wynikającą z art. 40 ust. 14 u.d.p., było to, że usunięcie awarii jest obowiązkiem operatora i powinno nastąpić jak najszybciej, nie można bowiem oczekiwać na zakończenie zwykłych procedur administracyjnych w sytuacji, gdy niezbędne jest wykonanie naprawy uszkodzonego rurociągu, gazociągu czy też systemu kanalizacji. Owszem, przepis wymaga aby o wystąpieniu awarii niezwłocznie poinformować zarządcę drogi, jednakże powyżej kwestii w ogólne nie badały organy w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zupełnie pominął, podnoszoną przez Skarżącego kwestię, że o wystąpieniu awarii w dniu 26 listopada 2011 r. niezwłocznie - w pierwszym dniu roboczym (28 listopada 2011 r.) - zawiadomił zarządcę drogi, występując jednocześnie o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z treści protokołu z dnia 28 listopada 2011 r. (k. 9 akt adm.) wynika, że powyższe zawiadomienie zarządcy drogi nastąpiło przed dokonaniem oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy naruszył nie tylko art. 7 i 77 k.p.a., ale także art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Skoro podnoszone przez Skarżącego okoliczności, związane ze stwierdzeniem awarii i datą zgłoszenia powyższego faktu zarządcy drogi, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Podkreślić należy, że decyzje zarówno organu I jak i II instancji nie zawierają dokładnej podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej, wskazując ogólnie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd pragnie wskazać, że powyższy przepis zawiera aż trzy podstawy nałożenia kary pieniężnej, a zatem organy powinny precyzyjnie wskazać, z jakiej przyczyny nałożyły na Skarżącego karę pieniężną. Tymczasem, z sentencji decyzji organu I instancji wynika, że przyczyną tą był brak wymaganej zgody zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), podczas gdy w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego czytamy, że "... (Skarżący) niewątpliwie zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu jego zajęcia określonym w zezwoleniu zarządcy drogi" (art. 40 ust. 12 lit. 2 u.d.p.). Są to dwie samodzielne i odrębne przesłanki nałożenia kary pieniężnej, których nie można utożsamiać. O ile bowiem w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy drogi, rzeczywiście dominuje w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym możliwość przypisania winy sprawcy zajęcia, nie ma wpływu dla wymierzenia kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08), tak w odniesieniu do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, wskazuje się, że w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do pobierania podwyższonej kary pieniężnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27 sierpnia 2009 r., III SA/Kr 927/08, czy wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2006 r., VI SA/Wa 187/05). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, Skarżący korzystał ze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniach od 14 do 26 listopada 2011 r. oraz od 28 do 30 listopada 2011 r., dlatego też trudno jest przyjąć, że zarządca drogi nie wiedział i nie akceptował zajęcia pasa drogowego. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w aktach sprawy nie znajdują się wspomniane decyzje, zezwalające Skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w listopadzie 2011 r., co również stanowi uchybienie zasadom gromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Treść powyższych decyzji jest o tyle istotna, iż jak wynika z twierdzeń Skarżącego, pierwsza decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego została wydana w dniu 15 listopada 2011 r., a obejmowała zgodę na zajęcie pasa od 14 listopada 2011 r. Niezrozumiałym zatem jest, dlaczego kolejna decyzja - z dnia 28 listopada 2011 r. - mimo wyraźnego wniosku Skarżącego, nie obejmowała również dnia wcześniejszego, tj. 27 listopada 2011 r. Wątpliwości Sądu budzi również prawidłowość przyjętej przez organy podstawy wyliczenia kary pieniężnej, w szczególności wyliczenie obszaru zajętego pasa drogowego. Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istotą definicji pasa drogowego jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego i obszaru ewentualnego jego zajęcia, niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. W tym względzie miarodajne są szczegółowe plany geodezyjne dróg z wyraźnym wskazaniem linii granicznych ich pasów drogowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08). Tymczasem w aktach niniejszej sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, że dokonane w dniu 28 listopada 2011 r. i stwierdzone protokołem pomiary obszaru zajętego przez Skarżącego dotyczyły właśnie pasa drogowego ul. S. w B. Sąd dostrzega także rozbieżności pomiędzy dokonanymi pomiarami zajętego obszaru - 209,36 m2 powierzchni pasa drogowego, a obszarem przyjętym w decyzjach organów obu instancji - 200 m2 powierzchni. Końcowo Sąd pragnie także wskazać, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, została uchylona uchwała Rady Miejskiej w B. z [...] czerwca 2011 r. Nr [...], w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta B., stanowiąca podstawę wyliczenia kary pieniężnej. Mając na uwadze, iż przepisy regulujące nakładanie kar pieniężnych mają charakter represyjny (zbliżony do karnego), zaś decyzje nakładające kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego mają charakter konstytutywny, organy ponownie rozpoznając sprawę, powinny rozważyć, czy wyliczenie ewentualnej sankcji powinno następować na podstawie nieobowiązującej już uchwały Rady Miejskiej, czy też na podstawie nowej uchwały, obowiązującej w dniu wydawania decyzji. Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji obu instancji nie dokonały wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadziły analizy podnoszonych przez Skarżącego kwestii związanych z wystąpieniem w dniu 26 listopada 2011 r. awarii sieci kanalizacyjnej, koniecznością jej naprawy oraz datą i okolicznościami zgłoszenia tejże awarii zarządcy drogi. Wyjaśnienie powyższych kwestii jest niezbędne dla przyjęcia, czy istniały podstawy do obciążenia Skarżącego karą pieniężną za nielegalne zajęcia pasa drogowego w dniu 27 listopada 2011 r. Organy, jeżeli uznają, iż istniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej, powinny jednoznacznie ustalić zarówno podstawę prawną nałożenia kary, jak również obszar pasa drogowego, zajmowanego przez Skarżącego w dniu 27 listopada 2011 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W oparciu o przepisy art. 152 .p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlega wykonaniu, zaś o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.