II SA/Bk 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Starosta S., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. P. dotyczącego wniesienia przebiegu granic działek [...] położonych w obrębie S., na podstawie dokumentów rozgraniczeniowych z 1962 r. – po pierwsze ze względu na fakt, że wnioskodawczyni nie jest właścicielką działki nr [...], a tym samym nie jest uprawniona do występowania z przedmiotowym wnioskiem (wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną), a po drugie, że we wnioskowanej sprawie zapadło uprzednio prawomocne rozstrzygnięcie (inne uzasadnione przyczyny). W tym zakresie Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna S. – miasto, przebiegu granic działek m.in. o nr [...], zgodnie z mapą z 1949 – 1950 r. z założenia ewidencji gruntów oraz z ustaleń granic – rozgraniczenia z [...] czerwca 1962 r. jak i 1971 r. Decyzja ta została zaś utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 215/17 oddalił skargę W. P. na ww. decyzję organu II instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1915/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które W. P. wniosła zażalenie. W uzasadnieniu organ II instancji przychylił się do argumentacji Starosty, podkreślając przy tym, że sytuacja w której w tej samej sprawie zapadło uprzednio rozstrzygnięcie, uznawana jest w orzecznictwie za uzasadnioną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania, bowiem w sposób oczywisty stanowi ona przeszkodę jego wszczęcia. Dodał również, że wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, które skutkuje stwierdzeniem nieważności kolejnej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tożsamość sprawy zachodzi natomiast wówczas, gdy w sprawie występuje ten sam podmiot, zaś sprawa ta dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Organ odwoławczy podkreślił, że zakres zarówno nowo złożonego wniosku, jak i wniosku wszczynającego poprzednio prowadzone postępowanie pokrywają się, w zakresie działek nr [...], natomiast ze względu na fakt, że W. P. nie jest właścicielką działki nr [...], nie przysługuje jej uprawnienie do występowania ze skutecznym wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących tej działki. Skargę na ww. postanowienie organu II instancji wniosła do tut. Sądu W. P., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 12 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. 2017, poz. 2101 ze zm., dalej: "P.g.k."), przez odmowę wszczęcia postępowania z tego względu, że podobno było prowadzone już postępowanie, a sprawa miała być rozpatrzona i załatwiona w ewidencji gruntów. Skarżąca zarzuciła organom, że pominęły wcześniejszą decyzję wydaną przez Starostę S. w dniu [...] listopada 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała natomiast, że Starosta S. posługuje się nieaktualną ewidencją gruntów i nie chce wnieść dwóch rozgraniczeń z 1962 r. i 1971 r. oraz wznowienia granic z 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio powołaną argumentację oraz wskazując, że skarga nie zawiera żadnych nowych okoliczności, które nie zostałyby rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu pominięcia przez Starostę decyzji z dnia [...] listopada 2006 r, organ wskazał, że w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba dokonania analizy tej decyzji, bowiem zaistniałe okoliczności były wystarczające do odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. skarżąca podniosła, że nie zgadza się z ww. odpowiedzią na skargę, wskazując, że uprzednio wnosiła o wprowadzenie rozgraniczenia przeprowadzonego w 1962 r., które prostowało granice, a więc przedmiot uprzednio prowadzonego postępowania nie pokrywa się z tym, o którego wszczęcie wnosi obecnie. W kolejnym piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżąca wskazała, że sprawa odmowy wprowadzenia rozgraniczenia z 1962 r. powinna być wznowiona na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na fakt, że w dniu [...] października 2018 r. otrzymała ona nowy dowód mający wpływ na rozpatrzenie sprawy tj. wniosek o dokonanie rozgraniczenia z [...] kwietnia 1961 r., z którego wynika, że błędy były w ewidencji już na chwilę sporządzania tego wniosku, którego kopię załączyła do przedmiotowego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera wad powodujących konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku W. P., dotyczącego wniesienia przebiegu granic działek [...] położonych w obrębie S., na podstawie dokumentów rozgraniczeniowych z 1962 r. Rozważania dotyczące kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, należy rozpocząć od ustalenia zakresu wnioskowanego przez skarżącą postępowania. Jak wynika z treści wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r, skarżąca domaga się "wniesienia przebiegu granic działek [...]" na podstawie dokumentów rozgraniczeniowych z 1962 r. posiadanych przez Starostę, bowiem "jak się okazuje przebieg granicy okazany podczas rozgraniczenia jest inny niż przedstawiają ww. dokumenty" (k. 1 akt administracyjnych I instancji). W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca podniosła, że wniosek ten dotyczy wprowadzenia zmiany wyłącznie w oparciu o dokumenty z 1962 r. (rozgraniczenia), a nie zgodnie z mapą z 1949 – 1950 r. (k. 27 akt administracyjnych I instancji). Wobec powyższego uznać należy, że wniosek powyższy dotyczył zaktualizowania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działek nr [...] położonych w mieście S., w zakresie przebiegu ich granic. Podstawę prawną postanowień wydanych przez organy obu instancji stanowi art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia, (o którym mowa w art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, że wystąpienie którejkolwiek z wymienionych powyżej, dwóch niezależnych od siebie przyczyn, uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie tj. merytoryczne rozpatrzenie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Powinny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie w sposób oczywisty przesądzają o niedopuszczalności wniosku, a więc są dostrzegalne bez konieczności dokonywania głębszych rozważań i procesowej ich weryfikacji. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a jej celem jest wyodrębnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 659/17, Lex nr 2450581). Nawiązując do pierwszej z ww. przesłanek tj. żądania wszczęcia postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie, zauważyć należy, że wedle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przepisie tym zawarte zostały warunki materialnej przesłanki jaką jest legitymacja procesowa - ściśle powiązana z przedmiotem postępowania i rozumiana jako możność udziału danego podmiotu w określonym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się jednak w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji (por.: R. Hauser, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2018, komentarz do art. 28 k.p.a., Legalis). Podstawę procesowej legitymacji strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na jej prawo lub obowiązek, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest więc jego powiązanie z konkretną normą prawa materialnego – tj. taką, która może być jego podstawą i z której podmiot legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały w postępowaniu wstępnym, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu aktualizacyjnym dotyczącym działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy, właścicielką tej działki jest T. S. (por. wypis z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2018 r., k. 4), natomiast na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W konsekwencji stroną wnioskowanego postępowania w ww. zakresie może być tylko T. S. i to niezależnie od tego czy aktualizacja ewidencji byłaby dokonywana na jej wniosek, czy z urzędu. Tylko ona posiada bowiem chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych. Prawidłowe w tym względzie stanowisko organów znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330). Organy obu instancji mają rację również i w tym zakresie, w jakim odmówiły wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego w odniesieniu do pozostałych dwóch działek o nr [...], ze względu na uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, która to okoliczność należy do uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2018 r. III SA/Łd 577/18, CBOSA). W powołanym wyroku wskazano także, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Powyższy pogląd tut. Sąd podziela w całej rozciągłości. W tym względzie należy zwrócić uwagę na zakres postępowania toczącego się uprzednio z wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r., skonkretyzowanego pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie którego domagała się ona przywrócenia dla działek m.in. o nr [...] przebiegu granic zgodnie z mapą z roku 1949 – 1950 z założenia ewidencji gruntów oraz z ustaleń granic – rozgraniczenia z [...] czerwca 1962 r. jak i 1971 r. Wniosek ten nie został uwzględniony z tego powodu, że wnioskodawczyni, nie dążyła do zaktualizowania wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Organy podniosły, że dokumentacja wskazywana przez wnioskodawczynię, dotycząca oznaczenia, powierzchni i przebiegu granic działek ewidencyjnych straciła swoją aktualność, wobec przeprowadzonego w 1976 r. nowego pomiaru stanu posiadania, a obecnie obowiązującym dokumentem wskazującym na przebieg granic ewidencyjnych przedmiotowych, działek jest operat z 2007 r. z modernizacji ewidencji gruntów. Ww. stanowisko w pełni zostało podzielone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 215/17, w którego uzasadnieniu wyjaśniono ponadto, że celem postępowania aktualizacyjnego jest wprowadzenie do ewidencji zmian objętych nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych, podczas gdy skarżąca domagała się aktualizacji danych nie dysponując nowymi dokumentami uzasadniającymi ich zmianę. W istocie dążyła zatem do zainicjowania postępowania weryfikacyjnego, które prowadzone jest wyłącznie z urzędu. Stanowisko powyższe zostało w pełni zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1915/17, na mocy którego została oddalona skarga kasacyjna skarżącej od ww. wyroku. Porównanie zakresu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz ww. opisanego postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r., doprowadziło do wniosku o zasadności zaskarżonego postanowienia Wszczęcie wnioskowanego postępowania w zakresie działek nr [...] nie jest możliwe z tego względu, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty S. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmawiająca wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna S. – miasto, przebiegu granic działek m.in. o nr [...], zgodnie z mapą z 1949 – 1950 r. z założenia ewidencji gruntów oraz z ustaleń granic – rozgraniczenia z [...] czerwca 1962 r. jak i 1971 r. - rozstrzygająca zatem sprawę tożsamą. Owa tożsamość dotyczy zaś przedmiotu postępowania, występujących w nim podmiotów, a także stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, stanowiącym podstawę ww. negatywnej decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, tut. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 1302).