II SA/Bk 565/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania na badania psychologiczne 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] maja 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...].05.2008r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. na podstawie art. 182 kpa złożył wniosek o wszczęcie przez Komendanta Miejskiego Policji w S. postępowania z urzędu w przedmiocie skierowania kierującego pojazdem W.H.D. na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami z uwagi na kierowanie przez w/w w dniu [...].04.2008r. samochodem w stanie nietrzeźwości. W dniu [...] maja 2008r. organ I instancji postępowanie w sprawie zawiesił powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako uzasadnienie zawieszenia wskazał, że wydanie decyzji w sprawie skierowania kierowcy na badania psychologiczne zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia w sądzie sprawy karnej przeciwko kierowcy oskarżonemu o czyn z art. 178a § 1 kk. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że wydanie wyroku skazującego osobę kierującą pojazdem w stanie nietrzeźwości, jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy dotyczącej skierowania przez policję kierowcy na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Organy policji skierowanie na badania muszą wydać w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od daty zdarzenia tj. stwierdzenia nietrzeźwości kierowcy, gdyż to wynika z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Komendant Wojewódzki Policji w B. orzekł o utrzymaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu Prokuratora jakoby sam moment ujawnienia faktu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, obligował organy kontroli ruchu drogowego do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne, o jakiej to decyzji mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Organ powołując się na art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że za brakiem możliwości przypisania kierowcy zanim zapadnie wyrok skazujący, faktu popełnienia przestępstwa, przemawia konstytucyjna zasada domniemania niewinności. Dopiero wyrok skazujący kierowcę za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości pozwoli komendantowi policji na nałożenie na kierowcę obowiązku przeprowadzenia badań psychologicznych bez ryzyka bezpodstawnego narażenia go na pokrywanie kosztów badania. Zdaniem organu wynikający z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1.04.2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, 30 – to dniowy termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania, biegnący od daty, w której kierujący prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości, jest terminem, który ma charakter wyłącznie procesowy. Za procesowym charakterem terminu przemawia treść upoważnienia zamieszczonego w art. 123 i 125 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do określenia rozporządzeniem trybu i warunków kierowania na badania i brak wskazania przez ustawodawcę materialno-prawnych następstw uchybienia terminu. Zdaniem organu terminy materialno-prawne wywołujące skutek wygaśnięcia praw i obowiązków, muszą wynikać z ustawy bądź mieć wyraźne ustawowe umocowanie. Również sens kierowania na badania lekarskie i psychologiczne przemawia za procesowym rozumieniem 30 – to dniowego terminu. Skierowanie kierowcy na dodatkowe badania w ciągu 30 dni od daty stwierdzenia, że prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości, ułatwia ocenę czy istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami, ale naruszenie tego terminu takiej oceny nie uniemożliwia. Nie godząc się z zawartym w postanowieniu stanowiskiem Prokurator Rejonowy w S. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zarzucił organowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że skierowanie kierowcy kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości na badanie psychologiczne, jest zależne od uprzedniego wydania wyroku skazującego kierowcę za czyn z art. 178 "a" § 1 kk, w sytuacji, gdy warunkiem niezbędnym skierowania nietrzeźwego kierowcy na badania nie jest wcześniejsze jego skazanie. Prokurator wniósł o uchylenie postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2008r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji (postanowień) organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję (postanowienie) wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może, zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organ w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie decyzji (postanowienia). Punktem wyjścia dla oceny skarżonego postanowienia winien być charakter terminu, w jakim organy policji mogą kierować osoby kierujące pojazdami pod wpływem alkoholu na badania psychologiczne, na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Pomimo, że w literaturze pojawiały się dotychczas różne poglądy w kwestii charakteru przedmiotowego terminu, w którym ograny winny kierować osoby na badania psychologiczne bądź lekarskie, to jednak w orzecznictwie tutejszego sądu administracyjnego został ostatecznie wypracowany jednolity pogląd, zgodnie z którym termin o jakim mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisko kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) jest terminem materialnym, a zatem nieprzekraczalnym. W wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 WSA w Białymstoku przesądził jednoznacznie, że zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisko kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zatem jest to termin prawa materialnego [por. także wyroki WSA w Białymstoku zawarte m.in. na gruncie terminu z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.), tj. wyrok z 29.05.2008 r. II SA/Bk 125/08, z 14.10.2008 r., II SA/Bk 259/08, z 13.11.2008 r., II SA/Bk 513/08, oraz z 20.11.2008 r., II SA/Bk 520/08, II SA/Bk 524/08, II SA/Bk 525/08, II SA/Bk 526/08 (niepubl.)]. Na uwagę zasługuje też fakt, iż stanowisko to nie jest odosobnione, bowiem także NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., I OSK 332/06, (Lex nr 319147) przyjął, że skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Warto w tym miejscu przypomnieć przesłanki, jakimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcia. Otóż ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. W ocenie tego sądu termin skierowania na badania lekarskie i psychologiczne ustalony w rozporządzeniach z dnia 7 stycznia 2004 r. i 1 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub nie - w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości (lub po wpływem innego środka działającego podobnie do alkoholu) badaniom lekarskim, czy psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu - 30 dni od daty otrzymania skierowania - zgłoszenia się na badanie przez kierowcę (§ 2 ust. 10 rozporządzenia z 1 kwietnia 2005 r.). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., iż dla zastosowania przepisu art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc dla zagwarantowania kierowcy stabilności jego sytuacji prawnej, nie jest obojętne terminowe skorzystanie przez policję z ww. upoważnienia. W ocenie sądu powyższe stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja skierowania osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu, na badania psychologiczne, po upływie 30 dni od dnia zdarzenia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której kierujący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania psychologiczne (lekarskie) uznać należy za niedopuszczalną. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, a mając na uwadze stanowiska stron wskazać należy, iż nie przekonuje sądu argumentacja organu II instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skierowanie na badania psychologiczne powinno nastąpić po uprawomocnieniu się wyroku skazującego i dlatego nie jest możliwe dotrzymanie terminu trzydziestu dni, a tym samym konieczne jest zawieszenie tego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji (postanowienia), albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi, więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest Sąd Administracyjny (Wróbel A., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Mając na uwadze argumentację dotyczącą charakteru terminu zawartego w omawianym rozporządzeniu z dnia 01.04.2005 r., wskazać należy, iż warunek uprawomocnienia się wyroku skazującego kierowcę za czyn z art. 178a § 1 kk, w żaden sposób nie wynika z przepisów ww. rozporządzenia ani z ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym stanie rzeczy stwierdzić również należy, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych, aby mówić o zagadnieniu wstępnym wymagającym wcześniejszego rozstrzygnięcia w postaci konieczności wydania wobec W.H.D. wyroku skazującego. Wydanie skierowania na badania psychologiczne (lub lekarskie) nie powinno być uzależnione od potwierdzenia odpowiedzialności karnej sprawcy przestępstwa takim wyrokiem. Omawiany przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych ..., wprost określa, że termin liczony jest od dnia zdarzenia (kierowania pojazdem pod wpływem alkoholu), nie odnosi się natomiast do wykazania tego faktu prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwo z art. 178a § 1 kk. Podzielić zatem należy pogląd Prokuratora o naruszeniu przez organy obu instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sposób zakończenia postępowania karnego nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu tego artykułu, lecz należy do sfery ustaleń faktycznych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Żaden, bowiem z przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm) nie uzależnia skierowania na badania psychologiczne osoby, która kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, od ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy karnej. Postępowanie karne choćby niezakończone nie stanowi przeszkody prawnej do zakończenia sprawy niniejszej. Oczekiwanie przez organ administracji na wydanie przez sąd powszechny prawomocnego wyroku skazującego, narusza sens i celowość kierowania na badania psychologiczne osób kierujących pojazdami pod wpływem alkoholu lub po użyciu innego środka działającego jak alkohol. Należy zauważyć, że w wyroku karnym orzekana jest kwestia winy bądź niewinności za przestępstwo z art. 178a § 1 kk. W analizowanym postępowaniu administracyjnym istotą jest natomiast sprawdzenie stanu zdrowia i zdolności psychomotorycznych tej osoby, co wynika z samego faktu jej zatrzymania i podejrzenia o kierowaniu pod wpływem alkoholu, niezależnie od wyniku sprawy karnej. Ewentualny wyrok uniewinniający w stosunku do osoby skierowanej na badania psychologiczne nie kłóci się z samą istotą kierowania na takie badania. Osoba taka ma bowiem otwartą drogę do zaspokojenia swoich ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu zwrotu kosztów badań na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Celowość kierowania na badania psychologiczne (czy lekarskie) nie może natomiast być utożsamiana z postępowaniem karnym i warunkowana wydaniem wyroku skazującego wobec osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu lub innego podobnie działającego środka. Końcowo podnieść należy również, iż niezasadne są argumenty organu II instancji dotyczące naruszenia Konstytucji RP. Zaakcentować należy, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym o kwestiach prawno - karnych, tj. nie bada winy czy niewinności osoby prowadzącej pojazd w stanie nietrzeźwości i zasadności postępowania karnego. Zasada domniemania niewinności nie ma w nim zastosowania. Zaskarżone postanowienie nie narusza, więc Konstytucji RP, która określa prawa i wolności człowieka, ale też wskazuje na ich ograniczenie przez obowiązujące normy prawne. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu postanowień wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.