II SA/Bk 566/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. L., W. L. i T. Ł. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia z [...] marca 2006r. postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. gm. W. U podstaw tego rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 24 lutego 2006r. T. Ł., W. L. oraz L. L., reprezentowani przez pełnomocnika E. R., złożyli w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. gm. W. Do wniosku dołączyli ostateczną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z dnia 24 marca 2006r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tych okolicznościach Starosta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. znak: [...], na postawie art. 97 §1 pkt 4 kpa i art. 101 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie wydania inwestorom pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. prawomocnego zakończenia prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody P. wnieśli inwestorzy. W zażaleniu podnieśli, że dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie została formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego stosowną decyzją ostateczną, to istnieje domniemanie jej prawidłowości, a organ wydający pozwolenie na budowę jest nią związany i winien jej się podporządkować. Wskazali również, że decyzja o warunkach zabudowy była znana Staroście S. od samego początku, albowiem brał on udział w jej uzgodnieniu, wobec czego jest on związany swoim wcześniejszym pozytywnym stanowiskiem wobec kwestionowanej obecnie przez niego decyzji. W wyniku rozpoznania zażalenia, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżących miałoby zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze na przedmiotowe postanowienie, skarżący podnieśli, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia[...] listopada 2004 r., uzgadniającego realizację inwestycji skarżących, o co wnosiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z powyższego faktu skarżący wywiedli wniosek, że odpadła podnoszona przez organy administracyjne wątpliwość co do ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrokiem z dnia 12 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 472/06 oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie obligatoryjnie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaszły wszystkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. Zauważył, iż po złożeniu przez skarżących wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tej natomiast sytuacji, wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w przedmiocie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie, bowiem z art. 35 ust. 1 pkt b) ustawy - Prawo budowlane, przywołanym w nawiązaniu do wskazanych w uzasadnieniu wyroku orzeczeń sądowych, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu dotyczącego wydania przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r., Sąd I instancji stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego, który istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania przez Sąd. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia, nie było natomiast jeszcze wskazanego postanowienia Ministra Środowiska. Ponadto przedmiotowe postanowienie jako nie rozstrzygające zagadnienia wstępnego stanowiącego postawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi postawy uzasadniającej jego podjęcie. Taką podstawę stanowić będzie, bowiem dopiero decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, złożyli skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, że Sąd I instancji wprawdzie prawidłowo wskazał trzy przesłanki, których jednoczesne spełnienie powoduje konieczność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, lecz błędnie uznał, że przesłanki te wystąpiły w okolicznościach niniejszej sprawy, co jest konsekwencją nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu. Zauważyli, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę zależy od istnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nie ostatecznej decyzji stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania nie jest bowiem to, że inne postępowanie może mieć jakiś faktyczny wpływ na treść decyzji administracyjnej, lecz to, że organ nie może wydać decyzji z powodu braku rozstrzygnięcia co do jednej z przesłanek wydania tej decyzji i jednoczesnego braku kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia w tym samym postępowaniu. Skarżący zauważyli ponadto, iż zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 kpa pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania oraz z wynikającym z art. 16 § 1 kpa domniemaniem legalności decyzji administracyjnych. Fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji lub nawet subiektywne przekonanie organu administracji o istnieniu przesłanek do jej stwierdzenia nie dają żadnych podstaw, aby nie uznawać skutków prawnych takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2008r. (II OSK 81/07) oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym rozstrzygniecie kwestii ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie opisanego wyżej budynku gospodarczego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku. Powyższe stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest konsekwencją brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W sytuacji zaś, gdy w sprawie wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma prawa uchylić się od zastosowania tej decyzji, nawet jeśli uważa ją za wadliwą. Nie ma też kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji, zgodnie z już utrwalonym orzecznictwem sądowym w tym zakresie, w sytuacji, gdy uznaje ją za nieprawidłową, powinien zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji o dostrzeżonej wadliwości, zawieszając jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu podjęcia przez ten organ rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W toku opisanego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2006r. (nr [...]) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, którą podtrzymał kolejny skład Kolegium w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. (nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając skargę inwestorów na przedmiotową decyzję, oddalił ich skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty częściowo zasadne wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008r. (II OSK 660/07) uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2006r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2008r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006r. stwierdzając, że treść decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy W. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 704/08 uchylił w/w decyzję Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., po raz kolejny utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2006r., którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009r. (II SA/Bk 513/09), zalecając aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium zdefiniowało pojęcie zabudowy zagrodowej oraz przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w pozostałym zakresie mając na uwadze wskazówki NSA i WSA. Wnioskiem z dnia 29 marca 2010r. L. L., W. L. i T. L. zwrócili się ponownie do Starosty S. o podjęcie zawieszonego z urzędu - postanowieniem z [...] marca 2006r. – postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, argumentując, iż co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009r. uchylił decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2009r., jednakże do chwili obecnej nie nastąpiło prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji Wójt Gminy W. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody P. wnieśli T. Ł., W. oraz L. L. Ich zdaniem zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i krzywdzące, albowiem sąd administracyjny już trzykrotnie uchylił decyzję SKO w S. stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunku zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2010r. SKO po raz czwarty utrzymało w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednakże decyzja ta po raz kolejny została zaskarżona przez strony do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach, zdaniem autora zażalenia, ustała podstawa zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda P. nie podzielił stanowiska wnoszących zażalenie i postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypominał, że prowadzone postępowanie zostało zawieszone z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SKO w S. w przedmiocie ważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analizując pod tym kątem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Wojewoda P. uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, albowiem w dacie jego wydania SKO w S. nie zakończyło jeszcze prawomocnie prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem pełnomocnik inwestorów wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że skoro decyzje SKO stwierdzające nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zostały już trzykrotnie uchylone przez sąd administracyjny, to istnieje obawa, że taki stan będzie trwał w nieskończoność, tym bardziej, że kolejna decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010r. została ponowienie zaskarżona do sądu administracyjnego i będzie to czwarte uchylenie. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika skarżących, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę powinno być kontynuowane, a błędnie prowadzone postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być traktowane jako zagadnienie prejudycjalne w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podkreślił, że zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa potwierdził NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a. sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie w ocenie Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa. Na wstępie podnieść należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 12 października 2006r. (sygn. akt II SA/Bk 472/06) oddalił skargę L. L., W. L. i T.Ł. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2008r. (II OSK 81/07) oddalił skargę kasacyjną pełnomocnika skarżacych. Element ten ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ prowadzący postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniający obecnie wydane w tym postępowaniu - rozstrzygnięcia, co do zasady, nie mogą czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie, przy czym dotyczy ona zarówno zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Kraków 2005, s. 345). W wytycznych zawartych w opisanych wyżej wyrokach przesądzono jednoznacznie, że rozstrzygniecie kwestii ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wnioskowanego budynku gospodarczego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku. Sąd w składzie niniejszym, zgodnie z omówionym wyżej art. 153 p.p.s.a., związany jest stanowiskiem wyrażonym w tych orzeczeniach. Pomimo tak precyzyjnych wytycznych pełnomocnik skarżących, nie czekając na prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004r., wnioskiem z dnia 29 marca 2010r. zwrócił się do Starosty S. o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie składu orzekającego złożony na tym etapie wniosek nie uzasadnia podjęcia zawieszonego postępowania. Bezsporne jest, bowiem, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało zakończone prawomocnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydana w dniu [...] kwietnia 2010r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po raz kolejny została zaskarżona do tutejszego sądu administracyjnego. Wprawdzie w dniu 28 października 2010r. Sąd wydał w tej sprawie wyrok (II SA/Bk 453/10), w którym oddalił skargę L. L., W. L. i T. Ł., jednakże orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego uznające, że skoro zagadnienie wstępne nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte to nie ma podstaw do podjęcia zawieszonego w przedmiotowej sprawie – postępowania. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.