II SA/Bk 569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Pismem z dnia 28.11.2006 r. P. Kurator Oświaty wystąpił na podstawie art. 34 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) do Prezydenta Miasta S. o odwołanie E. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w S. We wniosku tym P. Kurator Oświaty zarzucił E. B. rażące zaniedbania w pełnieniu obowiązków dyrektora dotyczące organizacji egzaminów maturalnych, organizacji nauczania indywidualnego, prowadzenia dokumentacji, wskazał również na istniejący w szkole konflikt. Kurator uznał tą sytuację za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Prezydent Miasta S., pismem z dnia 06.12.2006 r. wystąpił do P. Kuratora Oświaty z prośbą o dodatkowe informacje dotyczące złożonego wniosku, w tym o wyjaśnienie, czy stwierdzone uchybienia skutkują naruszeniem przepisów o systemie oświaty i czy naruszenia mają charakter ciągły, czy E. B. otrzymała ze strony organu sprawującego nadzór pedagogiczny zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień i czy nie wywiązała się z tego obowiązku oraz o wskazanie trybu, w jakim miałoby nastąpić odwołanie. Odpowiadając na to pismo P. Kurator Oświaty pismem z dnia 28.12.2006 r. wyjaśnił, że zaniedbania w pracy, których dopuściła się E. B. miały charakter wielokrotny, ciągły i rażący, wskazał przepisy, którym uchybiła oraz stwierdził, że zaniedbania w zakresie przeprowadzania egzaminu maturalnego mogą skutkować w niektórych przypadkach unieważnieniem egzaminu. Ponadto Kurator podtrzymał swój wniosek o odwołanie E. B. ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W dniu 06.02.2007 r. E. B. złożyła rezygnację ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w S. Zarządzeniem z dnia 12.03.2007 r. Prezydent Miasta S. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty odwołał E. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w S., bez zachowania okresu wypowiedzenia. W uzasadnieniu wskazano na rezygnację E. B. ze stanowiska, jak wskazano w trybie bez wypowiedzenia oraz istnienie od dłuższego czasu konfliktu pracowniczego oraz konfliktu między dyrektorem, a Międzyzakładową Organizacją Związkową [...] przy Zespole Szkół nr 1 w S. Okoliczności te uznano za "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co umożliwia odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego - bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu stwierdzono również, że podjęte działania są zgodne ze stanowiskiem P. Kuratora Oświaty z dnia 28.11.2006 r. W piśmie z dnia 23.05.2007 r. E. B. zwróciła się o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego wydanym przez Prezydenta Miasta S. zarządzeniem z dnia 12.03.2007 r. poprzez jego uchylenie. W odpowiedzi z dnia 04.06.2007 r. Prezydent stwierdził, że zarządzenie nie narusza prawa i stąd brak podstaw do jego uchylenia. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego E. B. wniosła o uchylenie zarządzenia. Zarzuciła, iż przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia powody odwołania jak - konflikt pracowniczy oraz konflikt pomiędzy dyrektorem, a Międzyzakładową Organizacją Związkową oraz zarzuty postawione przez P. Kuratora Oświaty nie wyczerpują znamion "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zastosowania tego trybu nie uzasadnia też złożona przez skarżącą rezygnacja ze stanowiska dyrektora, która winna stanowić samodzielną podstawę odwołania jej ze stanowiska, ale z zastosowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Zdaniem skarżącej wątpliwy jest również fakt uzyskania przez Prezydenta Miasta S. opinii P. Kuratora Oświaty wymaganej w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, opinii tej nie może zastąpić pismo Kuratora z dnia 28.11.2006 r. Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, organ przedstawił okoliczności konfliktu pomiędzy dyrektorem E. B. a pracownicą administracji szkolnej i równocześnie przewodniczącą Międzyzakładowej Organizacji Związkowej J. M. S. Zdaniem organu straty finansowe będące efektem działań skarżącej wobec J. M. S., a także brak jej inicjatywy w kierunku polubownego załatwienia występujących problemów pracowniczych, pozwalają stwierdzić, iż skarżąca dopuszczała się ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, o czym traktuje art. 52 K.p. Konflikt ten został przeniesiony na organizację związkową, pisały o nim lokalne media, co szkodziło dobremu imieniu szkoły i negatywnie oddziaływało na atmosferę i organizację pracy w szkole. Zdaniem organu rezygnacja skarżącej nie mogła stanowić samodzielnej podstawy jej odwołania, która skutkowałaby odwołaniem z końcem roku szkolnego za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, gdyż w chwili jej złożenia pozostawał niezałatwiony wniosek P. Kuratora Oświaty z dnia 28.11.2006 r. o odwołanie ze stanowiska dyrektora. We wniosku tym Kurator wskazała tryb odwołania powódki, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, czyli w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, zatem zasadne było skorzystanie z tej możliwości. Zdaniem organu stanowisko P. Kuratora Oświaty wyrażone w piśmie z dnia 28.11.2006 r. może być traktowane jako opinia w sprawie odwołania skarżącej wymagana zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, tym bardziej, iż w piśmie z dnia 16.02.2007 r. Kurator potwierdziła swoje stanowisko w tej kwestii. Prezydent podkreślił, że termin odwołania skarżącej został uzgodniony podczas prowadzonych z nią rozmów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga w niniejszej sprawie została złożona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca wystosowała do organu gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie po otrzymaniu odpowiedzi wniosła skargę do Sądu w terminie przewidzianym przez przepisy prawa. Podstawę materialną zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta S. stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zatem należy przyjąć, że w analizowanym przypadku zastosowano tryb odwołania dyrektora wskazany w tym przepisie. Artykuł 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w sposób wyczerpujący określa przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Stanowi on, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub w placówce odwołuje go z tego stanowiska w razie: - złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, - ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywanych zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia, - złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Ponadto, stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w stosunku do wymienionych w nim placówek – wskazanego w nim ministra organ ten może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pierwszych trzech przypadkach organ prowadzący szkołę musi odwołać dyrektora, o czym przesądza użycie w przepisie słowa "odwołuje" - niewykonanie tego obowiązku stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, w ostatnim przypadku określonym w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty odwołanie ma charakter fakultatywny. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w związku z użyciem w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zwrotu "przypadki szczególnie uzasadnione", zastosowanie odwołania z tego przepisu powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub inną placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnych ważnych względów jest nie do przyjęcia (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 1969/01, niepubl.). Dokonana przez organ ocena nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinna być dokładnie i szczegółowo wywiedziona i poparta argumentami w uzasadnieniu wydanego aktu, tak aby wywód ten i argumentacja mogły podlegać kontroli organu nadzoru i sądu (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.02.1997 r. sygn. akt III RN 3/97, OSNP 1997/19/369). W uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie zarządzenia z dnia 12.03.2007 r. wskazano na dwie okoliczności - po pierwsze stwierdzono, że E. B. złożyła w dniu 06.02.2007 r. rezygnację ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w S., po drugie wskazano na trwający w przedmiotowej szkole konflikt pracowniczy oraz konflikt pomiędzy dyrektorem, a między działającą w szkole Międzyzakładową Organizację Związkową [...]. Wśród tych przesłanek niewątpliwie na pierwszy plan wysunięto fakt złożenia przez E. B. rezygnacji ze stanowiska dyrektora. W tym zakresie należy stwierdzić, iż jak wskazano powyżej złożenie rezygnacji stanowi podstawę do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty, a zatem obligatoryjnego odwołania ze stanowiska dyrektora, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Należy też podkreślić, że złożona rezygnacja nie zawiera oświadczenia, że została dokonana bez wypowiedzenia – organ nie przedstawił innych dowodów, które potwierdzałyby tę okoliczność. Niewątpliwie nie można zatem potraktować faktu złożenia rezygnacji, jako przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.03.2003 r. (sygn. akt 1725/02, Pr. Pracy 2003/7-8/60) w przypadku złożenia rezygnacji organ nie może odmówić przyjęcia rezygnacji powołując się na wszczęcie postępowania zmierzającego do odwołania dyrektora z innej podstawy. Organ w uzasadnieniu wskazuje także na trwający w szkole konflikt pracowniczy oraz konflikt pomiędzy dyrektorem, a organizacją związkową, stwierdza, że konflikt ten znacznie utrudnia dyrektorowi kierowanie szkołą, w tym właściwą współpracę ze związkami zawodowymi, ponadto jest on przenoszony do środowiska okołoszkolnego oraz miejscowych mediów, co szkodzi dobremu imieniu szkoły. Wskazując te okoliczności organ jednak w ani jednym miejscu nie stwierdza winy E. B. w tym zakresie, a nawet ocenia, że jej rezygnacja jest odpowiedzialną decyzją zmierzającą w kierunku najszybszego zażegnania konfliktu, podyktowaną troską oraz staraniem o uniknięcie trudności i zakłóceń w dalszym funkcjonowaniu szkoły. Szereg informacji dotyczących okoliczności wskazanego konfliktu Prezydent Miasta S. przedstawił natomiast w odpowiedzi na skargę wskazując, że skarżąca dopuszczała się ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych w rozumieniu art. 52 K.p. Należy jednak stwierdzić, że argumenty przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę oraz dołączone dokumenty nie mogą prowadzić do konwalidacji uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Organ okoliczności tych nie wskazał w wydanym zarządzeniu, ponadto nie tylko nie ocenił działań skarżącej jako rażącego naruszenia obowiązków pracowniczych, ale nawet w sposób jednoznaczny postawę E. B. ocenił szczególnie pozytywnie. Organ nie może zmienić oceny faktów w zależności od sytuacji procesowej, zwłaszcza jeżeli ta ocena została wyrażona w rozstrzygnięciu o charakterze administracyjnym i stanowi jedną z przesłanek tego rozstrzygnięcia. Podsumowując należy stwierdzić, że uzasadnienie skarżonego zarządzenia niewątpliwie nie pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony" pozwalający na odwołanie E. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w S. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przyczyny odwołania nie zostały nawet w pełni przedstawione, tym bardziej brak ich dowiedzenia i uargumentowania. Okoliczności te uniemożliwiają kontrolę przyczyn odwołania przez Sąd. Wydane zarządzenie zostało zatem podjęte, z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zarządzenie niewątpliwie narusza interes prawny skarżącej. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dla zastosowania tego trybu konieczne jest uzyskanie przez organ pozytywnej opinii kuratora oświaty (biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy). Prezydent Miasta S. w wydanym zarządzeniu powołał się na pismo P. Kuratora Oświaty z dnia 28.11.2006 r. Biorąc pod uwagę jego treść, może ono być w szczególnych okolicznościach potraktowane jako wskazana opinia. Pismo to jednak zasadniczo stanowi wniosek o odwołanie E. B. ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 34 ust. 2a ustawy o systemie oświaty i wniosek taki wymusza zastosowanie trybu obligatoryjnego odwołania ze stanowiska dyrektora określonego w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty. Prezydent Miasta S. podejmując dalsze czynności w niniejszej sprawie winien mieć na względzie nie tylko przytoczone powyżej uwagi dotyczące regulacji określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale też okoliczności stanowiące podstawę do obligatoryjnego odwołania ze stanowiska dyrektora - zarówno wniosek P. Kuratora Oświaty z dnia 28.11.2006 r., jak również rezygnację złożoną przez E. B. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta S. w całości. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego zarządzenia wydano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.