II SA/Bk 570/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bk 570/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak [...] Burmistrz Miasta B. P. ustalił warunki zabudowy działki oznaczonej nr geod. [...] położonej w B. P. przy ul. K. i części działki o nr geod. [...] stanowiącej pas drogowy ul. K. w B. P. w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6 m, do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] zabudowanej budynkiem przeznaczonym na przychodnię zdrowia. Jedną ze stron tego postępowania był A. M., który przed wydaniem decyzji wyraził sprzeciw wobec przeznaczenia działki nr [...] na urządzenie dojazdu do nieruchomości nr [...] podnosząc, iż działka nr [...] wydzielona została jako ciąg komunikacyjny do obsługi działek o nr: [...] (stanowiącej jego odrębną własność), [...] (stanowiącej odrębną własność jego żony G. S. – M.) i [...] (pozostającej we współwłasności małżonków M.). Decyzja powyższa nie była skarżona w postępowaniu administracyjnym. Małżonkom M. doręczona została na ich wspólny adres w dniu 23 marca 2004 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. A. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozpoznanie jego pisma z dnia [...] listopada 2006 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i art. 7 Kpa. W jego ocenie naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy polegało na nieokazaniu jej stronie i niedoręczeniu wraz z jej treścią załącznika graficznego przedstawiającego rozgraniczenie działek nr [...] i [...]. Załącznik ten – jak dalej wywodził – "pojawił się" w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. o podziale nieruchomości oznaczonej nr [...] i nr [...], która to decyzja została następnie uznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. za nieważną (rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2005 r.). Konsekwencją powyższego winno być, jego zdaniem, stwierdzenie nieważności również kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wadliwość decyzji o warunkach zabudowy "tkwi" w załączniku graficznym i wskazuje na spełnienie także przesłanek nieważności decyzji określonych art. 156 § 1 pkt 5 i 7 Kpa. Nadto w jego ocenie generalnie brak było podstaw do ustalania warunków zabudowy dla przeznaczonego do obsługi działki nr [...] ciągu pieszo – jezdnego na działce nr [...], skoro działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do ul. K., co dawało możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie w obrębie pasa drogowego tj. na działce nr [...]. Skarżący podkreślił, że działka nr [...] (obecnie nr [...]) przeznaczona była na ciąg pieszo – jezdny do obsługi działek nr [...], [...] i [...] stanowiących własność jego i jego małżonki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. Podniosło, że do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie mają zastosowania ani wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, ani wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej. Badana decyzja dotyczy zaś inwestycji o charakterze liniowym – zjazdu oraz ciągu komunikacji pieszej. Nie istnieje przy tym przepis prawa, który uzależniałby wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zgody właścicieli i innych uprawnionych do korzystania z nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Następnie organ wyjaśnił, czym jest rażące naruszenie prawa i stwierdził, że z przepisów prawa nie wynika wprost obowiązek doręczania stronom postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy załączników graficznych tj. analizy terenu oraz mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Taki obowiązek jest raczej wynikiem wykładni przepisów Kpa o doręczaniu decyzji, a w sprawach o warunki zabudowy byłby trudny do zrealizowania zważywszy na wielość uczestników postępowania i koszt wytworzenia dużej ilości załączników graficznych na kopiach map geodezyjnych i w odpowiedniej skali. Organ nadzoru dodał przy tym, iż strony postępowania zostały w treści decyzji powiadomione o miejscu, w którym znajdują się graficzne załączniki decyzji. Nadto zaniechanie doręczenia stronie załączników graficznych decyzji z racji charakteru decyzji o warunkach zabudowy (nie narusza ona i nie stwarza żadnych uprawnień do nieruchomości) nie mogło spowodować niemożliwych do zaakceptowania skutków społecznych czy ekonomicznych. Oceniono, że zarzuty istnienia w decyzji objętej wnioskiem wad opisanych w punktach 5 i 7 art. 156 § 1 Kpa nie zostały przez wnioskodawcę rozwinięte i uzasadnione. Analizując sprawę z urzędu Kolegium uznało, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być "trwale niewykonalna", a wada nieważności kwestionowanej decyzji z mocy samego prawa też nie zachodzi, bo nie obowiązuje żaden przepis szczególny przewidujący taki skutek prawny jakichkolwiek decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło też do zarzucanego naruszenia art. 7 Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. powtórzył zarzut rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 7 kpa naruszenia prawa decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poprzez: - zaniechanie doręczenia stronie, tj. skarżącemu i jego małżonce G. S. – M., graficznego załącznika dotyczącego spornego obszaru inwestycji liniowych, - niedoręczenie skarżącemu odpisu decyzji Burmistrza B. P. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, - nieuwzględnienie w postępowaniu wszystkich uczestników tj. pominięcie J. K. S. – właściciela działki nr [...] oraz J. i M. D. – właścicieli działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Kolegium raz jeszcze podtrzymało stwierdzenie, iż skoro nie istnieje prawem zagwarantowany obowiązek organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy doręczania wszystkim uczestnikom postępowania graficznej części analizy terenu oraz mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a w postępowaniu objętym niniejszą oceną osoby w nim uczestniczące zostały powiadomione o miejscu, w którym mogą się zapoznać z graficznymi załącznikami do decyzji - nie można uznać, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia zaś zarzucanego braku doręczenia decyzji skarżącemu jest przedmiotem oceny w równoległym postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] marca 2004 r. We wniesionej do sądu administracyjnego skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. A. M. podtrzymał zarzut nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] marca 2004 nr [...] przedstawiając argumentację podważającą, jego zdaniem, tok rozumowania organu. Wskazał na społecznie negatywne skutki realizacji ciągu pieszo – jezdnego do nieruchomości nr [...] przez działkę nr [...], podkreślając, iż taka inwestycja ograniczy swobodny dojazd do jego nieruchomości, narazi mieszkańców na wzrost hałasu ciągłym przemieszczaniem się znacznej ilości samochodów dostawczych, doprowadzi do zniszczenia drogi dojazdowej do domów mieszkalnych, może być przyczyną katastrofy ekologicznej w momencie zaopatrywania wielkich zbiorników generujących opał (gaz, olej) dla budynku NZOZ Medycyny Rodzinnej. Skarżący zaakcentował, że w świetle zapisu kwestionowanej decyzji mapa z projektem podziału nieruchomości stanowiła integralną część decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W trakcie rozprawy w dniu 20 grudnia 2007 r. skarżący złożył pismo datowane na dzień 10 grudnia 2007 r. wraz z załącznikami (k. 88) – wspólne dla sprawy niniejszej oraz sprawy II SA/Bk 571/07, w którym podniósł, iż doręczenie na wspólny adres jemu i jego żonie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest nieprawidłowe. G. S. – M. brała udział w postępowaniu jako samodzielny uczestnik z tytułu odrębnej własności działki nr [...] i odrębnie powinno być jej doręczone rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na to, że wspólnie adresowaną korespondencję odebrała tylko jego, został wyeliminowany z części postępowania zakończonego w/w decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)), przeprowadzona w granicach wyznaczonych przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., nie doprowadziła do stwierdzenia uchybień zobowiązujących sąd do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o słuszności zarzutów skargi sprowadzało się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, iż decyzja Burmistrza B. P. z dnia [...] marca 2004r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz naruszeniem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z jednolitym kierunkiem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z uwagi na to, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wydania, wskazanie przez organ konkretnego, naruszonego przepisu prawa powinno być jednoznaczne, nie może budzić wątpliwości, a organ powinien podać na czym dokładnie to rażące naruszenie prawa polega (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1705/97, Lex 47858, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 914/98, Lex nr 187879 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 8 Wydawnictwo C.H.Beck, s. 738 i n.). Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa. Uwaga powyższa ma w niniejszej sprawie bardzo istotne znaczenie, albowiem wadliwości wskazane w art. 156 § 1 Kpa, w tym w pkt 2 tego przepisu, dotyczą treści samej decyzji bądź też rażącego naruszenia procedury administracyjnej na etapie poprzedzającym jej wydanie, nie dotyczą zaś uchybień przepisom prawa, które miały miejsce później. Wydanie decyzji należy tutaj rozumieć jako czynność procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu rozstrzygnięcia zawierającego wymagane prawem elementy. Uprawnia to do wniosku, iż wadliwości czynności procesowych następujących po wydaniu decyzji nie mogą być powodem stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 Kpa (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 06 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 487/06, nie publ.). W niniejszym przypadku podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. P. z dnia [...] marca 2004 r. ustalającej warunki zabudowy miało być, w ocenie skarżącego, rażące naruszenie przepisu art. 7 Kpa polegające na niedoręczeniu mu jako stronie postępowania załącznika do decyzji w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i graficzną analizą zagospodarowania terenu. Zgodnie z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) musi zaistnieć najpóźniej w momencie jej wydawania. Czynność procesowa doręczenia decyzji jest etapem późniejszym, mającym na celu zakomunikowanie stronie istniejącego już w obrocie prawnym rozstrzygnięcia i nie może być utożsamiana z momentem wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionując czynności procesowe organów zaistniałe po wydaniu rozstrzygnięcia, a jednocześnie nie podnosząc zarzutów dotyczących samej jego treści i mających swoje oparcie w którymkolwiek z punktów 1 – 7 art. 156 § 1 Kpa - nie mógł zatem – w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną - doprowadzić do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchybienia przepisom prawa mające miejsce przy doręczaniu decyzji załatwiającej sprawę administracyjną i jej załączników mogą stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie podstawę stwierdzenia jej nieważności. Żadna bowiem z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek wznowienia postępowania oraz odrębny katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 714/05-ONSA i WSA 2006/5/132). Dlatego niedoręczenie skarżącemu załącznika do decyzji z dnia [...] marca 2004 r., a także jak podnosi w piśmie z dnia 10 grudnia 2007 r., złożonym podczas rozprawy w dniu 20 grudnia 2007 r., decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, że w stosunku do kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. skarżący złożył także wniosek o wznowienie postępowania (pismo z dnia [...] listopada 2006 r.), a skarga na wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia została oddalona nieprawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 571/07. W pkt 5 tego wniosku skarżący - jako podstawę faktyczną wznowienia – wskazał niedoręczenie załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc podstawę tożsamą z tą, w oparciu o którą żądał stwierdzenia nieważności decyzji. W tym samym piśmie (w końcowej części) zawarł żądanie stwierdzenia nieważności popierane następnie w kolejnych pismach procesowych. W kwestii niedoręczenia stronom niniejszego postępowania załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podzielić należy stanowisko organu, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie reguła ta w konkretnych sytuacjach może – ze względów praktycznych i ekonomicznych – doznawać wyjątków. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów (kilkudziesięciu, kilkuset). W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której na podstawie art. 10 Kpa wyznaczono stronom postępowania o ustalenie warunków zabudowy termin zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia 05 marca 2004 r.). Dodatkowo w pkt 8 decyzji z dnia [...] marca 2004 r. wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone zostały kolorem zielonym i literami ABCDEFGH na mapie w skali 1: 500 stanowiącej wraz z wynikami analizy zagospodarowania terenu załącznik do decyzji znajdujący się w aktach sprawy i wydany wnioskodawcy, co umożliwiało stronom kontrolę załączników decyzji. Z zasady legalności działania organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Kpa) wynika obowiązek przeprowadzenia kontroli zakwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji również z punktu widzenia innych, nie objętych wnioskiem przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Wskazanych w tym przepisie wadliwości organy się jednak nie dopatrzyły, czemu dały wyraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji. Z oceną tą należy się zgodzić. Również skarżący podnosząc we wniosku złożonym na podstawie art. 127 § 3 Kpa (pismo z dnia [...] stycznia 2007 r.), iż decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 5 i 7 Kpa stanowiska swego nie uzasadnił. Uzupełniająco można jeszcze dodać, iż skarżący błędnie upatruje, czemu dał wyraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2005 r. powinno być takie samo orzeczenie wobec decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wcześniejsza wobec decyzji podziałowej wydanej w oparciu o jej zapisy, zatem nie może być mowy o powyższej zależności. Wskazać też trzeba, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi uprawnień do rozpoczęcia budowy inwestycji, co jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące faktycznych skutków, jakie zdaniem skarżącego wywoła realizacja inwestycji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.