II SA/Bk 570/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...].04.2017 r. znak [...] w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] zmienionej za zgodą stron postepowania w dniu [...] maja 2015 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowy budynku gospodarczego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na części działki nr geod [...] w zakresie A. przy ul. [...] w S. z wniosku Państwa S. i M. K. Decyzję tę organ podjął w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2014 r. zmienionej w dniu [...].05.2015 r. wystąpili Państwo S. i M. K. Decyzją z dnia [...].11.2016 r. stronom odmówiono zmiany decyzji. Decyzja ta została uchylona w wyniku wniesionego odwołania i ponownie rozpoznając wniosek organ ponownie odmówił zmiany decyzji polegającej na wprowadzeniu zapisu: wysokość krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego do 11 m do okapu, do kalenicy głównej do 12 m, poziom posadowienia parteru do 4 m licząc od najniżej położonego budynku. Utrzymując w mocy tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności na podstawie których uznało prawidłowość wydanej decyzji przez organ I instancji. Z treści art. 155 i 154 § 2 kpa wynika, że istota prowadzonego postepowania w tym trybie sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach tzn. interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji z uwzględnieniem okoliczności czy strona nabyła prawo i wyraziła zgodę na zmianę decyzji. Kolegium uznało, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego przewidująca dla organu pewne możliwości decyzyjne przy czym przepisami szczególnymi o jakich mowa w tym artykule się reguluje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 61 tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ale rodzi dla inwestora , a także pośrednio także dla uprawnionych do działek uznanych za strony, którzy mogą domagać się przestrzegania decyzji o warunkach zabudowy, a sama decyzja może ingerować w ich prawa co oznacza, że strony nie będące inwestorami nabywają prawo do zobowiązania inwestora do przestrzegania warunków zabudowy. Organ stwierdził, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony o której mowa w art. 155 kpa niezbędnej do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie i powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.05.2010 r., sygn. akt II OSK 820/09. W sprawie niniejszej W. B. i M. H. będący stronami postepowania w którym została wydana decyzja o zmianę której wystąpili skarżący nie wyrazili zgody na jej zmianę, a więc niespełniony został warunek wskazany w art. 155 kpa w postaci zgody stron na zmianę decyzji. Niezależnie od tego organ wskazał, że w interesie społecznym nie jest zmiana zabudowy w sposób odmienny od tego co zostało określone na podstawie analizy i określenie innych parametrów jedynie na podstawie wniosków inwestora. Skarżący w sprawie wnioskują o zmianę parametrów i ustalenie parametrów bądź to wprost sprzecznych z wynikami analizy bądź też takich które nie mogą zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy (chodzi o poziom posadowienia parteru), które należą do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Te względy zdecydowały o zasadności odmowy zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa przez organ I instancji i utrzymania jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 kpa przez organ II instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i R. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w szczególności przez: - niewyjaśnienie i nieuwzględnienie faktu stwierdzenia braku wpływu budynku będącego przedmiotem sprawy (t.j. budynku w obecnym kształcie) na nieruchomości sąsiednie co wynika z analizy sporządzonej przez uprawnionego architekta (tzw. linijka słońca) mgr. Inż. arch. D. M.; - błędne przyjęcie, że brak było kierownika budowy w sytuacji, gdy ze stanowiska stron i świadków oraz okoliczności sprawy wynika, że osoba nadzorująca budowę, sprawująca funkcję kierownika była obecna w trakcie prac budowlanych, czego organ nie wziął zupełnie pod uwagę i jednocześnie przyjął, że kierownika nie było nie wyjaśniając tym samym dostatecznie stanu faktycznego sprawy i pomijając istotne realne wątpliwości w tym zakresie; - nie podjęcie czynności w celu przesłuchania kierownika budowy prowadzącego budowę z naruszeniem warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy z [...].05.2015 r.; - niedołączenie do akt sprawy dziennika budowy i niezbadanie jego treści mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czasu i rodzaju kolejnych prac budowlanych i braku jego analizy; - niedokonanie oceny stosunku wartości samej inwestycji do wartości nieruchomości i nie przeniesienie tego wskaźnika na grunt przesłanej słusznego interesu strony i interesu społecznego podczas gdy stanowi czynnik rodzący znaczące konsekwencje po stronie skarżących w przypadku odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy; 2. naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizacje zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w szczególności niedostateczne wyjaśnienie dlaczego zmianę decyzji o warunkach zabud8iwy w sposób wnioskowany przez skarżących organ uznał za godzącą w interes publiczny, zwłaszcza w sytuacji gdy wykonana w sprawie analiza wpływu na sąsiednie nieruchomości nie wykazała żadnego negatywnego wpływu, sąsiedzi zaakceptowali projekt budowlany i w toku prac nie zgłaszali uwag co do wysokości podpiwniczenia, szerokości czy długości budynku a swoje zastrzeżenia wyrazili dopiero na etapie wybudowana całej bryły budynku; 3. naruszenie art. 9 i 11 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; 4. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 155 kpa i prawidłowym było uchylenie przedmiotowej decyzji i dokonanie zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta S. o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowy budynku gospodarczego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na części działki o nr geod [...] w zakresie A. przy ul. [...] w S. zgodnie z wnioskiem. Wnieśli i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 6.10.2017 r. uzupełniającym uzasadnienie skargi pełnomocnik skarżących radca prawny J. W. powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 569/08 i wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1541/07 wywiódł, iż błędne jest stanowisko organu o wymogu zgody wszystkich stron postępowania o warunkach zabudowy na zmianę decyzji w trybie art. 155, wymagana jest bowiem zgoda jedynie tych stron postępowania, które nabyły prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona albowiem organ nie naruszył prawa stanowiącego podstawę jej wydania, a tylko w takim zakresie Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji na podstawi art. 155 kpa jest postepowaniem nowym w stosunku do postępowania zwykłego, w którym została wydana decyzja ostateczna, o której zmianę bądź uchylenie wnosi strona. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy lecz ustalenie czy za zamianą lub uchyleniem przemawiają wymienione w art. 155 przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji i brak przeciwskazań w przepisach szczególnych. W tych też granicach organ rozpoznał sprawę. Z tego też względu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sposób opisany w pkt 1 skargi, ponieważ ustalenia wynikające z przeprowadzonych dowodów na które wskazują skarżący dotyczyłyby ustalenia nowego stanu faktycznego czego w postępowaniu w trybie art. 155 kpa organowi czynić nie wolno. Organ rozpoznając sprawę w trybie art. 155 kpa rozstrzyga ją w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu zwykłym przy uwzględnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie. W ocenie organu na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku stał brak zgody wszystkich stron postępowania, a konkretnie W. B. i M. H., którzy nie wyrazili zgody na zmianę decyzji. Skarżący kwestionują stanowisko organu prezentując pogląd, że zgoda wszystkich stron postępowania nie jest konieczna, wystarczająca jest zgoda inwestorów. Poglądu skarżących Sąd nie podziela. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy o której zmianę wnoszą skarżący ukształtowało sytuację prawną nie tylko skarżących jako inwestorów, ale także pozostałych stron postępowania, którzy brali w nim udział. Zmiana sytuacji prawnej ukształtowanej decyzją o warunkach zabudowy wymaga zatem zgody wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony zgłaszającej wniosek o zmianę decyzji. W przeciwnym wypadku inwestor w dowolnym zakresie mógłby występować z wnioskami o zmianę i ukształtować na nowo swoją sytuację prawną z pominięciem interesu pozostałych stron postępowania. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył zmiany parametrów budynku, które zostały ustalone na podstawie analizy, a zatem ich zmiana wyłącznie na postawie zgody inwestora jest niedopuszczalna, pozbawiałaby pozostałe strony możliwości obrony swoich interesów, które w tym wypadku dotyczą oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości. Trafnie zatem organ ocenił, że brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji stanowi podstawę do odmowy jej zmiany. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zakres zmiany pierwotnej decyzji, o który wnosili skarżący (zmiana parametrów) wymagałaby przeprowadzenia ponownej analizy czyli ustalenia nowego stanu faktycznego na podstawie którego należałoby ocenić dopuszczalność ich zmian. W tej sytuacji organowi nie można zarzucić naruszenia art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 155 kpa, ponieważ zastosowane zostały one stosownie do ustaleń poczynionych w sprawie i właściwie uzasadnione. Z tych też względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.