II SA/Bk 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekrwtarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] maja 2013 r.; nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 574/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Sekcji Merytorycznej i Kontroli Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. przyznano A. G. zasiłek rodzinny na dziecko (A. G.) w kwocie 64 zł miesięcznie na okres 1 września 2008 – 31 sierpnia 2009 r. oraz przyznano jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w kwocie 100 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] organ zmienił decyzję z dnia [...] września 2008 r. w ten sposób, że przyznał stronie zasiłek rodzinny w kwocie 64 zł miesięcznie na okres 1 września 2008 – 31 października 2009 r. oraz przyznał jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w kwocie 100 zł. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. - wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Starszego Specjalistę MOPR w B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 20 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją dnia [...] września 2008 r. (zmienioną w dniu [...] lipca 2009 r.). Organ wskazał, że w dniu 27 grudnia 2012 r. uzyskał informację, iż A. G. od 1997 r. posiada gospodarstwo rolne (zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy N. z dnia 19 grudnia 2012 r. znak [...]). Uwzględniając tę informację ustalono, że dochód strony za rok 2007 z wliczonym dochodem z gospodarstwa rolnego wyniósł 944, 74 zł na osobę w rodzinie i przekroczył obowiązujące w dacie rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia ustawowe kryterium dochodowe (504 zł). Fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez A. G. nie był znany organowi w dniu wydawania decyzji o przyznaniu świadczeń na okres 2008 - 2009. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2008 r. (zmienioną w dniu [...] lipca 2009 r.) oraz odmówił A. G. prawa do świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego w kwocie 64 zł miesięcznie na okres 1 września 2008 – 31 października 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w kwocie 100 zł płatnego jednorazowo. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dacie wydawania uchylonej decyzji ([...] września 2008 r.) kryterium dochodowe na osobę w rodzinie warunkujące ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wynosiło 504 zł. Z dokumentów przedłożonych przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń na okres świadczeniowy 2008 – 2009 wynikało, że powyższe kryterium wnioskodawczyni spełnia. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy N. w dniu 19 grudnia 2012 r. znak [...], które organowi przedłożono w dniu 27 grudnia 2012 r., strona posiada od 1997 r. gospodarstwo rolne, czego nie wskazała w złożonym oświadczeniu. Powinna była to zrobić w załączniku nr 4 (oświadczenie o dochodach niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym). Tymczasem po dodaniu dochodu z tego gospodarstwa do dochodu wynikającego z przedłożonych w 2008 r. dokumentów okazało się, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie strony w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2007 r.) wyniósł 944, 74 zł i był wyższy od ówczesnego kryterium dochodowego (504 zł), co wykluczało stronę z kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Organ wskazał, że strona podpisała oświadczenie o posiadaniu wiedzy o zasadach przyznania świadczenia rodzinnego oraz o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Następnie zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez A. G. kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres 2008 – 2009 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 i 3, art. 30 ust. 1, 2, 6 i 8, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że świadczenia wypłacone A. G. w okresie 1 września 2008 – 31 października 2009 r. tj. zasiłek rodzinny w kwocie 64 zł i płatny jednorazowo dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w kwocie 100 zł tzn. świadczenia w łącznej kwocie 1 678, 17 zł (kwota główna wraz z odsetkami) są świadczeniami nienależnymi oraz podlegają zwrotowi z ustawowymi odsetkami. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie wskazała w dacie ubiegania się o świadczenia rodzinne, iż posiada od 1997 r. gospodarstwo rolne. Stąd też wznowiono postępowanie i uchylono decyzję przyznającą świadczenia. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym za świadczenie nienależne uznano m.in. świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia. Wskazano, że strona zapoznała się z zasadami przyznawania świadczeń, w tym z warunkami powodującymi utratę prawa do tych świadczeń, bowiem podpisała stosowne oświadczenie. Miała zatem świadomość ponoszenia negatywnych konsekwencji niedołączenia do wniosku o przyznanie świadczeń informacji o posiadanym gospodarstwie rolnym (k. 76 akt adm.). A. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że od wielu lat korzysta z pomocy MOPR-u, gdyż jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej. Samotnie wychowuje nastoletniego syna, na którego jej były mąż nie płaci alimentów. Cierpi na chorobę psychiczną i jest często hospitalizowana. Faktycznie nabyła gospodarstwo rolne po zmarłym ojcu, jednak nigdy się gospodarstwem nie zajmowała, nie osiąga z niego jakichkolwiek dochodów, a wszystkie czynności związane z gospodarowaniem wykonują jej bracia. Stan psychiczny odwołującej się oraz związana z tym nieporadność życiowa powodują okresowe wyłączenie u niej prawidłowego rozumienia kierowanych do niej pism i oświadczeń. Stąd też nie można zakładać, że podpisując określone oświadczenie zawarte w formularzach była w stanie je zrozumieć. Wywiedziono również, że to do organu należy wyczerpujące zbadanie wszelkich okoliczności sprawy, w tym wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Dlatego też przy ustalaniu okoliczności mających wpływ na prawo odwołującej do świadczeń rodzinnych organ powinien był dołożyć należytej staranności, tak aby nie poniosła ona szkody na skutek nieznajomości prawa. Zwrócono uwagę, że strona sama poinformowała organ o fakcie posiadania gospodarstwa rolnego. Jak wskazano w odwołaniu, gdyby działała intencjonalnie to przedmiotowej informacji nie przekazałaby organowi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (k. 88 akt adm.). Zdaniem Kolegium wypłacone stronie świadczenia za okres 2008-2009 należało uznać na nienależne świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2013 r. uchylono bowiem w całości decyzję z dnia [...] września 2008 r. przyznającą te świadczenia na wskazany okres oraz odmówiono ich przyznania. Wystąpiła zatem sytuacja z art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami naliczanymi od dnia następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty. Organ wskazał, że dla stwierdzenia, iż pobrane świadczenie było nienależne – którą to cechę uzyskało po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji je przyznającej – nie jest niezbędne i nie ma znaczenia zawinienie strony, a organy mają obowiązek wydać rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego A. G. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz bez uwzględnienia tego, że zmierzając do otrzymania świadczenia rodzinnego znajdowała się w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli z uwagi na długotrwałą chorobę psychiczną. W uzasadnieniu skargi podkreślono obowiązki organów prowadzących postępowanie administracyjne wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono przede wszystkim słusznego interesu strony. Tymczasem ona sama poinformowała organ o fakcie posiadania gospodarstwa rolnego, a podpisywane przez nią wcześniej oświadczenia – z uwagi na jej stan psychiczny i okresowe wyłączenia prawidłowego rozeznania sytuacji, jak i nieporadność życiową – nie powinny być interpretowane na jej niekorzyść, zwłaszcza że pobierając świadczenia nie działała intencjonalnie. Nadto przedmiotowe oświadczenie było obarczone wadą oświadczenia woli (zdaniem skarżącej można mówić o stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli). Mimo to żaden z organów nie odniósł się do tych kwestii. W konsekwencji obciążenie jej obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz spowodowałoby zagrożenie jej dalszej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane, a uwzględnionych przez sąd z urzędu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej między skarżącą a organem była kwestia legalności uznania świadczeń wypłaconych w okresie świadczeniowym 1 września 2008 – 31 października 2009 jako nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. Zauważyć należy, że o obydwu tych kwestiach (cesze niezależności świadczenia oraz o obowiązku jego zwrotu z uwagi na tę cechę) organy I i II instancji orzekły jedną decyzją, przesądzając te dwie okoliczności w jednym postępowaniu. Takie działanie nie jest jednak zgodne z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako u.ś.r., których analiza wskazuje, że ustawodawca rozdzielnie traktuje, wyodrębnia dwa rodzaje rozstrzygnięć: decyzję ustalającą, że pobrane świadczenia rodzinne są nienależne oraz decyzję zawierającą nakaz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Do takich wniosków prowadzi szczegółowa analiza poszczególnych ustępów art. 30 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. obowiązana do zwrotu świadczenia jest osoba, która pobrała je nienależnie. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 3 u.ś.r. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Przedmiotowe ustalenie następuje poprzez sprawdzenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada jednej z szeregu sytuacji wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r., w których wskazano kiedy występuje cecha nienależności świadczenia. Z kolei w art. 30 ust. 6 u.ś.r. postanowiono, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. W powyżej wymienionych przepisach jest zatem wyraźnie mowa o decyzji, której przedmiotem jest ustalenie świadczeń rodzinnych jako nienależnie pobranych przez stronę. Analiza kolejnych ustępów art. 30 u.ś.r. uprawnia z kolei do wniosku, że gdy ustawodawca normuje kwestię zwrotu świadczeń nienależnie pobranych to posługuje się sformułowaniem "decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń". Wskazuje na to treść art. 30 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej treść powołanych przepisów bezspornie wskazuje, że nakazanie zwrotu określonych świadczeń rodzinnych jest uwarunkowane uprzednim ostatecznym przesądzeniem, że zostały pobrane jako świadczenia nienależne. To natomiast wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych i mających inny zakres, ale wzajemnie od siebie zależnych postępowań: wcześniejszego w przedmiocie ustalenia nienależnych świadczeń i późniejszego w przedmiocie nakazania ich zwrotu wraz z odsetkami (jeśli wynik pierwszego okaże się pozytywny). W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy wypłacone świadczenia rodzinne spełniają przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r. Przepis ten stanowi bowiem, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3)) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się m.in. przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. tj. czy minęły trzy lata od dnia wydania ostatecznej decyzji ustalającej świadczenia jako nienależnie pobrane oraz czy upłynęło 10 lat od dnia ich pobrania. Nie jest zatem tak, wbrew temu co uczynił organ, że zakresem sprawy o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń można objąć również kwestię zwrotu tych świadczeń jako nienależnych. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Takie też stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych i obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający się do niego przychyla (vide wyroki NSA z dnia 2 października 2013 r., I OSK 2791/12, z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 620/10 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011 r., III SA/Gd 269/12, jak również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 26/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawie niniejszej oznacza to, że zaskarżone decyzje I i II instancji o ustaleniu i o zwrocie przez skarżącą pobranych jako nienależne świadczeń rodzinnych za okres 2008 – 2009 zostały wydane z naruszeniem przepisów u.ś.r., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Normatywne wyodrębnienie przez ustawodawcę dwóch rodzajów decyzji i dwóch rodzajów postępowań (w przedmiocie ustalenia cechy nienależności świadczeń rodzinnych i w przedmiocie ich zwrotu) nie znalazło odzwierciedlenia w postępowaniu organów, co miało i tę negatywną konsekwencję, że odebrało stronie prawo do kwestionowania w drodze instancyjnej oddzielnie decyzji ustalającej świadczenia nienależne i decyzji zobowiązującej do ich zwrotu. Takie postępowanie organów spełnia cechy naruszenia prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy, co samodzielnie uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu kwestionowanych decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu sądu, dokona wyodrębnienia z przedmiotu niniejszego postępowania sprawy o ustalenie jako nienależne świadczeń rodzinnych pobranych przez skarżącą w okresie 2008 – 2009 i rozstrzygnie w tym zakresie odrębną decyzją administracyjną, którą strona będzie mogła poddać kontroli instancyjnej. Natomiast wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych będzie uzależnione od wyniku ostatecznego zakończenia postępowania o ustalenie nienależnego świadczenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.