II SA/Bk 578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. ustalającą W.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i parkingami na terenie położonym w Ł. przy ul. K.J.I obejmującym część działki nr [...], a następnie zmienioną decyzją tego organu w dniu [...] marca 2008 r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2008 r. S.W., A.D. i M.P. działając z upoważnienia mieszkańców bloku K.J.I [...] (szczegółowa lista 60 mieszkańców załączona do wniosku) wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...]lutego 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie części działki nr [...] położonej w Ł. przy ul. K.J.I. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającą W.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i parkingami na terenie położonym w Ł. przy ul. K.J. i obejmującym część działki nr [...], która została zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej funkcji projektowanego budynku i jego parametrów. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony przez osoby niebędące stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. albowiem stroną postępowania zakończonego tą decyzją była Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", nie zaś poszczególni jego członkowie. Ponadto w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 §1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli: S.W. i M.P., załączając do odwołania dwa upoważnienia. Pierwsze z dnia 3 lipca 2008 r., na mocy którego mieszkańcy bloku przy ul. K.J. [...] (J.K., J.M., K.R., K.M., A.W., S.J.) upoważniają S.W., A.D. i M.P. do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi i powszechnymi, we wszystkich sprawach przeciw budowie pawilonu handlowego na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2008r. Na mocy drugiego upoważnienia z dnia 1 lipca 2008 r. 160 mieszkańców bloku przy ul. K.J. [...] (szczegółowo wymienionych na załączonej do akt administracyjnych - liście) upoważniało S.W., A.D. i M.P. do wszelkich czynności prawem przewidzianych w sprawie budowy pawilonu handlowego na obiekcie sportowym przed blokiem nr [...] przy ul. K.J. Zdaniem odwołujących, bezpodstawne jest twierdzenie organu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] lutego 2008 r. nie dotyczy działki sąsiedniej nr [...], albowiem w postępowaniu o warunki zabudowy stronami postępowania są właśnie właściciele sąsiednich nieruchomości, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż z upoważnienia dołączonego do wniosku o wznowienia postępowania jednoznacznie wynika, że wśród mocodawców są osoby posiadające własność odrębnych lokali oraz współużytkownicy wieczyści działki nr [...] w tym osoby niebędące członkami Spółdzielni Mieszkaniowej "P.". Zdaniem skarżących, skoro przymiot strony postępowania wynika z przepisów prawa administracyjnego i nie wyklucza go członkostwo w spółdzielni, to przymiot strony w postępowaniu o warunki zabudowy powinni otrzymać również pozostali właściciele lokali mieszkalnych wielorodzinnego budynku nr [...], tym bardziej, że pawilon handlowy ma być budowany w bezpośrednim sąsiedztwie bloku (w odległości 14 m). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy skarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. Analizując złożony wniosek o wznowienie organ odwoławczy ustalił, iż pochodzi on od osób niebędących stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. Wniosek o wznowienie podpisali, bowiem S.W., A.D. i M.P., a stronami postępowania zakończonego w/w decyzją byli W.B. (inwestor) i Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w Ł. (użytkownik wieczysty działki nr [...]). W ocenie organu sam fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osób niebędących stroną postępowania zakończonego w/w decyzją, skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania SKO uznało je za niezasadne. Podkreślono, że błędne jest twierdzenie skarżących, że załączone do wniosku o wznowienie upoważnienie podpisane przez mieszkańców bloku nr [...] przy ul. K.J. daje im umocowanie prawne do złożenia przedmiotowego wniosku w imieniu wszystkich mieszkańców. Jak wynika z treści upoważnienia S.W., A.D. i M.P. byli umocowani wyłącznie do prowadzenia rozmów z przedstawicielami Spółdzielni Mieszkaniowej "P.", a nie do inicjowania postępowania wznowieniowego i reprezentowania w nim pozostałych mieszkańców bloku nr [...]. Dlatego też uznać należy, że wniosek o wznowienie postępowania wnieśli oni w imieniu własnym. Skoro jednak S.W., A.D. i M.P. nie są współużytkownikami wieczystymi działki nr [...], ani właścicielami zajmowanych lokali mieszkalnych, Prezydent Miasta Ł. prawidłowo przyjął, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2008r. interesy wnioskodawców reprezentowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", będąca współużytkownikiem wieczystym działki [...]. Pozostała część udziału w działce należy do współużytkowników wieczystych: J.K., K. i K.M., A. i M.W., S. i A.J., K.P. i J.R., K. i J.M. oraz W.K. Na marginesie organ podniósł, iż J.K., K.M., A.W., S.J. i K.R. złożyli własny wniosek o wznowienie postępowania, dlatego też nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, że działali oni również w ich imieniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła J.M. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie złożyli S.W., A.D. i M.P. działając w imieniu mieszkańców budynku nr [...] przy ul. K.J., w tym również skarżącej. W ocenie skarżącej, SKO odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zachowało się w sposób bezprawny, gdyż decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu. Zgodnie zaś z obowiązującym prawem właściciele działek sąsiednich zawsze są stroną w postępowaniu o warunki zabudowy. Organy administracji państwowej winne, zatem w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania i czuwać nad tym, aby wszystkie strony postępowania brały w nim udział. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie, wyjaśniając, że skarżąca J.M. nie była stroną postępowania wznowieniowego zakończonego skarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r., tym samym nie służyło jej prawo do wniesienia skargi. W piśmie procesowym z dnia 15 września 2008 r. skarżąca uzupełniająco wskazała, iż fakt, że nie była stroną w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Ł. i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. wynikał z winy tych urzędów, które nie poinformowały jej o toczącym się postępowaniu. W piśmie z dnia 3.10.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdził, że interesy J.M. były reprezentowane przez S.W., zgodnie z upoważnieniem z dnia 3 lipca 2008 r., w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].07.2008 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].07.2008 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].02.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego i to w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczy przepisów: art. 138 § 1 pkt 1, art. 9, art. 61, art. 64 § 2 Kpa. Na wstępie podnieść należy, że toczyły się dwa postępowania wznowieniowe mające na celu wzruszenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].02.2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy (zmienionej decyzją z dnia [...].03.2008 r.). Do wznowienia postępowania doszło z inicjatywy mieszkańców bloku stojącego na działce o nr [...]/150, bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]/177, na której to miałaby powstać przyszła inwestycja. Część mieszkańców bloku złożyła wniosek o wznowienie postępowania do Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...].06.2008 r., a część wystąpiła z analogicznym wnioskiem w dniu [...] czerwca 2008 r.. Niewykluczone, że gdyby organ I instancji skorzystał z przepisu art. 62 Kpa tj. połączył obydwie sprawy do wspólnego rozpoznania i prowadziłby jedno postępowanie o wznowienie, nie doszłoby do uchybień procesowych, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 19.06.2008 r. co w konsekwencji stało się przedmiotem niniejszej sprawy sądowej. Wydając zaskarżoną decyzję skierowana do M.P. i S.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że tylko te osoby złożyły we własnym imieniu odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2008 r., a ponieważ nie są one współwłaścicielami działki nr [...]/150 (ani właścicielami zajmowanych lokali mieszkalnych), to nie posiadają przymiotu strony w świetle art. 147 § 1 Kpa w postępowaniu wznowieniowym, jak też nie posiadały tego przymiotu w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].02.2008 r. gdyż wówczas interesy tych osób reprezentowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.". Uchylając zaskarżoną, przez J.M. decyzję Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie odwoławcze z naruszeniem przepisów proceduralnych. Art. 9 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron m.in. o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw stron w postępowaniu po to, by strony nie ponosiły szkody wskutek nieznajomości prawa. Art. 61 § 1 Kpa wskazuje na konieczność ustalenia przez organ stron postępowania. Stronami postępowania o warunki zabudowy są właściciele działek sąsiednich. Takie stanowisko zostało przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego to stanowiska przychyla się zresztą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Art. 33 Kpa zawiera przesłanki, jakie powinny być spełnione w przypadku działania osoby przez pełnomocnika. Art. 64 § 2 Kpa stanowi o konieczności wezwania przez organ osoby wnoszące podanie do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni, jeśli podanie nie odpowiada wymogom prawnym. Jeżeli istnieją braki formalne pełnomocnictwa, które można usunąć, to w świetle art. 64 § 2 Kpa organ powinien wezwać pełnomocnika do ich usunięcia czy uzupełnienia (vide: wyrok NSA z dnia 5.12.2001 r. sygn. akt I SA 703/00; wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r. sygn. akt II SA 2177/00; wyrok WSA z dnia 4.05.2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2462/06). Organ nie tylko powinien wezwać do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa, ale w świetle wyroku WSA z dnia 4.07.2006 r. (sygn. akt II OSK 941/05), nawet brak umocowania może być potwierdzony przez mocodawcę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy, kontrolując decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].06.2008 r. nie zajmował się prawidłowością ustalenia przez organ I instancyjny, stron postępowania wznowieniowego, zaś w postępowaniu odwoławczym nie dokonał wyjaśnienia, w czyim imieniu zostało złożone odwołanie z dnia 9.07.2008 r. przez S.W. i M.P. S.W. i M.P. w odwołaniu, z dnia 9.07.2008 r. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].06.2008 r., zaznaczyli, że występują w imieniu mieszkańców – 166 osób, dołączając dwa upoważnienia z dnia 1.07.2008 r. (podpisy 160 osób) i z dnia 3.07.2008 r. (podpisy 6 osób – w tym J.M.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomijając obowiązek poinformowania pełnomocników: S.W. i M.P. o wymogach prawnych jakie winno spełniać pełnomocnictwo (art. 9 Kpa) jak też nie wzywając ich do uzupełnienia braków formalnych załączonych do odwołania "upoważnień" (art. 33 Kpa w zw. z art. 64 § 2 Kpa) w sposób nieuprawniony przyjęło, że odwołanie z dnia 9.07.2008 r. pochodzi tylko od S.W. i M.P. W wyniku powyższych uchybień, J.M. została pozbawiona możliwości obrony swoich interesów w postępowaniu odwoławczym i dlatego jej skargę Sąd uznał za uzasadnioną. Nie można zgodzić się z wyjaśnieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanym w piśmie procesowym z 3.10.2008 r., że J.M. była stroną postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. numer [...] (również z dnia [...].07.2008 r.) uchylającą decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].07.2008 r. Z sentencji tej decyzji nie wynika bowiem by była ona adresowana do J.M., która nie została wymieniona jako odwołująca się. Wnioskować należy z akt sprawy, że tu również organ nie wyjaśnił, czy S.W. reprezentował interesy J.M., która podpisała "upoważnienie" z dnia 3.07.2008 r. wespół z czterema innymi mocodawcami. Rozpoznając sprawę ponownie i kierując się powyższymi wskazówkami Sądu organ odwoławczy winien wyjaśnić, czy pełnomocnictwo podpisane przez skarżącą w dniu 3.07.2008 r. zostało udzielone do postępowania odwoławczego, zakończonego zaskarżoną decyzją. Niezależnie od zarzutów skargi, organ winien z urzędu, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8 Kpa, dokonać ewentualnej weryfikacji decyzji organu I instancji z dnia [...].06.2008 r. pod kątem prawidłowości ustalenia stron postępowania i udzielanych pełnomocnictw, a następnie rozważyć podjęcie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 Kpa mając na względzie przepisy o wznowieniu postępowania (art. 145 – 151 Kpa). Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2008 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.