II SA/Bk 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N." w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Wójt Gminy A. decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] maja 2013 r. zakończył postępowanie wszczęte wnioskiem A. Sp. z o.o., orzekając o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości U., gmina A., woj. p., składającej się z 2 elektrowni wiatrowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę sądową na decyzję organu odwoławczego złożył inwestor i P. Oddział w A. Skargi zostały oddalone wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 802/13. Wyrok nie jest prawomocny, ponieważ inwestor złożył skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana. 2. W międzyczasie Wójt Gminy A. w dniu [...] listopada 2013 r. wydał drugą w kolejności decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Od decyzji tej odwołał się inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego przez inwestora i P. Oddział w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 339/14 oddalił obie skargi. Wyrok nie jest prawomocny. 3. W międzyczasie, bo w dniu [...] lipca 2014 r., Wójt Gminy A. wydał kolejną (trzecią) decyzję znak: [...], mocą której odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości U., gmina A., woj. p. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji za jedną z przesłanek wydania decyzji negatywnej uznał, że inwestor nie zgodził się na wariant przedsięwzięcia zaproponowany przez organ administracji. Kolegium takiego stanowiska nie podzielił z następujących przyczyn: - po pierwsze - jak wynika z treści dotychczas zapadłych decyzji administracyjnych i wyroków sądowych, w pierwotnym wniosku, złożonym w Urzędzie Gminy A.w dniu [...] marca 2012 r., spółka A. wskazała, że planowana przez nią farma wiatrowa składać się będzie z czterech wiatraków posadowionych w rejonie miejscowości U., o mocy 8,4 MW. Po wydaniu przez Wójta Gminy A. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i o zakresie raportu inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., przy którym przedłożył organowi raport, podtrzymał wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla farmy składającej się z czterech wiatraków. Dysponując raportem, w którym przedstawiony został wariant alternatywny inwestycji, polegający na ograniczeniu ilości wiatraków do dwóch, Wójt Gminy A. właśnie ten wariant alternatywny wybrał jako najkorzystniejszy, realizację inwestycji w wariancie alternatywnym uzgodnił z organem właściwym do spraw ochrony środowiska (postanowienie RDOS w B. z dnia [...] lipca 2012 r.) i z organem sanitarno -epidemiologicznym (pismo PPIS w A. z dnia [...] lipca 2012 r.) i na taki wariant zgodził się inwestor (oświadczenie Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. zawarte w podaniu z dnia [...] września 2013 r.). Zatem już wcześniej w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji zastosował art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; - po drugie - ustawodawca w art. 81 ust. 1 ustawy materialnej wskazał, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko wtedy może zaproponować w decyzji inny wariant realizacji przedsięwzięcia za zgodą inwestora lub wydać decyzję negatywną przy braku zgody inwestora, gdy zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc z postępowania obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu - jak ocenę definiuje art. 3 pkt. 8 ustawy. Wybór innego wariantu realizacji przedsięwzięcia musi mieć uzasadnienie w materiale dowodowym, odzwierciedlającym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia planowanego przez wnioskodawcę (inwestora). Zdaniem Kolegium taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wójt Gminy A. w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do inwestora wskazał dwa następujące warianty, jakie mogą być dopuszczone do realizacji: 1) budowa i montaż farmy fotowoltaicznej, 2) zlokalizowanie elektrowni w odległości co najmniej 2 km od zabudowań mieszkalnych. Tymczasem żadna z tych propozycji nie wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przeciwnie z akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu (przy piśmie Wójta Gminy A. z dnia [...] sierpnia 2014 r.) w związku z odwołaniem inwestora od decyzji negatywnej wynika, że w raporcie w ogóle nie był przedstawiany i analizowany wariant polegający na montażu farmy fotowoltaicznej w miejsce farmy wiatrowej (o ile w ogóle farmę fotowoltaiczną można uznać jako wariant przedsięwzięcia polegającego na budowie wiatraków), jak też wariant polegający na budowie wiatraków gdziekolwiek, byleby w odległości 2 km od zabudowań mieszkalnych. Propozycji przedstawionych inwestorowi przez organ pierwszej instancji nie analizował też organ wyspecjalizowany w sprawach ochrony środowiska, współdziałający przy wydawaniu decyzji środowiskowej, jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2014 r. Naczelnik Wydziału Spraw Terenowych I w S. działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z dwóch wiatraków typu Westas VI12 o mocy 3MW każda na działkach nr ewid. [...] obręb Ż. i nr [...] obręb U. i określił warunki realizacji takiego wariantu przedsięwzięcia, w ogóle nie wspominając o innej lokalizacji wiatraków i innym źródle energii odnawialnej. O możliwości zamiany źródła energii odnawialnej z wiatraków na panele słoneczne nie wspomniał także drugi z organów współdziałających, jakim jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. w swojej opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ ten negatywnie ocenił funkcjonowanie dwóch planowanych wiatraków na działkach nr ewid. [...] obręb Ż. i nr [...] obręb U. z uwagi na zbyt małą odległość turbin od najbliższej zabudowy wynoszącą około 500 m. Wskazał przy tym, że tak bliska odległość może niekorzystnie wpływać na zdrowie oraz być uciążliwa dla zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi, a powołując się na opracowania naukowe stwierdził, iż "(...) przy lokalizacji turbin w odległości powyżej 2 km od zabudowań mieszkalnych liczba skarg dotyczących uciążliwości hałasu i wystąpienia objawów syndromu turbin wiatrowych, czy choroby wibro-akustycznej jest znikoma." Zdaniem Kolegium taka opinia, odmienna od wcześniej wyrażonej w lipcu 2012 r., nie oparta na indywidualnych badaniach, nie analizująca konkretnych okoliczności faktycznych lecz odnosząca się do ogólnych poglądów, nie mająca poparcia ani w raporcie, ani w postanowieniu uzgodnieniowym organu ds. ochrony środowiska, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla uznania przez Wójta Gminy A., iż w świetle art. 81 ust. 1 ustawy materialnej optymalnym wariantem przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą spółkę jest lokalizacja wiatraków w odległości co najmniej 2 km od zabudowań mieszkalnych. Tym bardziej, że ani organ współdziałający, ani Wójt nie określili konkretnego, innego miejsca lokalizacji wiatraków poza wyżej wymienionymi działkami w miejscowości Ż. i U., jak też nie wskazali czy w tych miejscowościach istnieją miejsca spełniające tenże warunek odległościowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika ponadto, by przedstawiciele społeczeństwa uczestniczący w postępowaniu opowiedzieli się za propozycjami złożonymi inwestorowi przez organ pierwszej instancji. Wynika jedynie, że w 21-dniowym terminie, wyznaczonym przez Wójta na zasadzie art. 33 ust. 1 ustawy materialnej, Stowarzyszenie "N." złożyło pismo, w którym podtrzymało wcześniej prezentowane uwagi i wnioski, a więc uwagi i wnioski artykułowane przed pojawieniem się propozycji alternatywnych inwestycji (zawartych w piśmie organu z dnia [...] czerwca b.r.). W tych okolicznościach za zasadne Kolegium uznało zarzuty odwołania, wskazujące na naruszenie art. 81 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy oraz zarzut wobec opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. Nadto SKO podało, że organ pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie ma znaczenie art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który reguluje cele polityki Unii Europejskiej w zakresie środowiska i jest prawem obowiązującym w Polsce. Organ I instancji ocenił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełniałoby celów tego prawa traktatowego, takich jak: 1) zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego, 2) ochrona zdrowia ludzkiego, 3) rozsądne i racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych, 4) promowanie na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązania regionalnych lub światowych problemów środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu. Zdaniem Kolegium, powyższy przepis niewłaściwie został zastosowany przez Wójta Gminy A. Pełni on bowiem rolę dyrektywy wykładni, skierowany jest do organów stanowiących prawo w danym państwie, a nie organów stosujących prawo, a ponadto znalazł przełożenie w przepisach obowiązującej ustawy z dnia [...] października 2008 r. Zatem, zdaniem Kolegium, nie da się obronić argumentu, że pozytywna decyzja środowiskowa, a więc decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, stoi w sprzeczności z powyższym przepisem i przez to nie może być wydana na podstawie przepisów ustawy krajowej, konsumujących powyższy przepis unijny. Następną nieprawidłowością, jakiej zdaniem Kolegium, dopuścił się organ pierwszej instancji, jest oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie na części przesłanek determinujących końcowe stanowisko, wymienionych w art. 80 ust. 1 ustawy materialnej i wbrew zakreślonemu przepisami k.p.a. obowiązkowi dokonania swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów. Podano, że art. 80 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4)wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, słusznie zakładając, iż ustawodawca nie określił, który z tych elementów ma większe lub mniejsze znaczenie przy wydawaniu decyzji, sam zdecydował, że większe znaczenie ma negatywna opinia organu sanitarno - epidemiologicznego (który wcześniej, tj. w dniu [...] lipcu 2012 r. i w dniu [...] lutego 2014 r. wyrażał stanowisko odmienne) niż pozytywne uzgodnienie organu wyspecjalizowanego w sprawach ochrony środowiska i większe znaczenie ma negatywny stosunek społeczeństwa do planowanej budowy dwóch wiatraków niż ustalenia zawarte w raporcie przedłożonym przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium takie działanie organu administracji publicznej nie odpowiada woli ustawodawcy wyrażonej w powyższym przepisie i daje wyraz zlekceważeniu zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem przy wydawaniu decyzji hamującej proces inwestycyjny planowany przez wnioskodawcę, nie uwzględnione zostały dowody wskazujące okoliczności przeciwne, przemawiające za wydaniem decyzji pozytywnej. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji, zdaniem Kolegium, przemawia ponadto niewłaściwe zastosowanie przez Wójta Gminy A. zasady przezorności i zasady prewencji, wynikających z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1323 ze zm.). Podano, że respektowanie tych zasad w niniejszej sprawie miało miejsce poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania wiatraków na środowisko (a więc inwestycji nie zaliczonej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lecz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) i obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tak więc to nie konieczność poszanowania obu zasad dać może podstawę do odmownej decyzji, ale efekt postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem tych zasad. Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dać może odpowiedź na pytanie czy elektrownia wiatrowa będzie lub nie będzie znacząco oddziaływać na poszczególne komponenty środowiska, w tym na zdrowie i życie mieszkańców okolicznych wsi i odpowiedź na pytanie czy i jakie środki zapobiegawcze należy podjąć. Nie bez znaczenia, zdaniem Kolegium, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest też fakt, że wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy A., jak sam wskazał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. przekazującym odwołanie organowi odwoławczemu, dysponował jedynie częścią, a nie całością dokumentacji gromadzonej od wszczęcia postępowania na wniosek Spółki z marca 2012 r. Oznacza to, że wydał decyzję wadliwą, bowiem odstępując od podjęcia działań w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego naruszył zasadę prawdy obiektywnej, sformułowaną w art. 7 k.p.a. i uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, określonemu w art. 77 § 1 k.p.a. Nadto brak kompletu dotychczas zgromadzonych akt sprawy uniemożliwiło organom weryfikację twierdzeń wnioskodawcy zawartych w podaniu z dnia 28 lutego 2014 r. co do zakresu i ilości prowadzonych postępowań administracyjnych z jego wniosku w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W podaniu tym, zatytułowanym "wyjaśnienie" Prezes Zarządu Spółki stwierdził, że przed Wójtem Gminy A. toczą się dwa odrębne postępowania: - pierwsze dotyczy tzw. przedsięwzięcia pierwotnego polegającego na budowie dwóch turbin wiatrowych typu Vestas VI12 o mocy 3,0 MW każda na wieży o wysokości 119 m n.p.t, o maksymalnej mocy akustycznej na poziomie 106,5 dB(A), o średnicy wirnika równej 112 m - wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...] marca 2012 r., - drugie dotyczy tzw. przedsięwzięcia alternatywnego polegającego na budowie dwóch turbin wiatrowych o parametrach jakościowych odpowiadających modelowi turbiny typu REpower MM122, wybranego jako turbina referencyjna, o mocy 3,0 MW, na maksymalnej wysokości wieży do 139 m n.p.t., o maksymalnej mocy akustycznej na poziomie 105,5 dB(A), o średnicy wirnika równej 122 m - wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...] września 2013 r. Z podania wynika, że inwestor oczekuje dwóch odrębnych decyzji środowiskowych dla każdego z powyższych przedsięwzięć. To twierdzenie inwestora modyfikuje dotychczasowe ustalenia o prowadzeniu jednego postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, wszczętego na wniosek Spółki złożony w marcu 2012 r. i uzupełniony w lipcu 2012 r. , skonkretyzowany w podaniu z dnia 24 września 2013 r. Wobec nowych twierdzeń inwestora koniecznym jest skompletowanie akt sprawy i w oparciu o nie jednoznaczne wyjaśnienie zakresu prowadzonego postępowania, szczegółowe opisanie inwestycji planowanej przez Spółkę i precyzyjne prześledzenie woli inwestora wyrażanej w toku postępowania w składanych organowi podaniach. 5. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie zwykłe "N." w Ż. I i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a., przez merytoryczne rozpatrzenie sprawy mimo zaistnienia ustawowej i obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie zależy od innych postępowań sądowoadministracyjnych, uruchomionych skargami inwestora, znajdujących się obecnie w rozpoznaniu NSA. W ocenie strony skarżącej skoro byt prawny pierwszych dwóch decyzji SKO w S. nie został w sposób prawomocny przesądzony, to przedwczesna była ocena wydanej po raz trzeci decyzji przez organ pierwszej instancji. Stwierdzono, że SKO w takiej sytuacji powinno było z urzędu zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu uprawomocnienia się orzeczeń sądowych. Dalsze prowadzenie jakichkolwiek postępowań administracyjnych mija się z celem, gdyż tworzy stan wzajemnego zapętlenia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, co może naruszać zasadę praworządności. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., uchylająca w całości decyzję organu I instancji odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Stanowi on, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim w ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I instancji iż jedną z przesłanek wydania decyzji negatywnej było to, iż inwestor nie zgodził się na wariant przedsięwzięcia zaproponowany przez organ jest dowolne i nie mające pokrycie w materiale dowodowym – art. 81 ust. 1 ustawy. Zasadnie Kolegium wywiodło, że żaden ze wskazanych przez organ I instancji wariantów realizacji inwestycji (budowa i montaż farmy fotowoltaicznej; zlokalizowanie elektrowni w odległości co najmniej 2 km od zabudowań mieszkalnych) nie wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z akt sprawy wynika, że warianty te nie były przedstawione i analizowane w raporcie jak również nie analizował ich organ wyspecjalizowany w sprawach ochrony środowiska. Podstawę stanowiska organu I instancji stanowiła opinia inspektora sanitarnego. Słusznie Kolegium stwierdziło, że opinia ta (odmienna od wcześniejszej z lipca 2012 r.) nie oparta na indywidulnych badaniach, nie analizująca konkretnych okoliczności faktycznych lecz odnosząca się do ogólnych poglądów, nie mająca poparcia ani w raporcie, ani w postanowieniu uzgodnieniowym organu ds. ochrony środowiska nie mogła stanowić uzasadnienia tego stanowiska. Tym bardziej, że organ I instancji nie określił konkretnego, innego miejsca lokalizacji inwestycji jak też nie wskazał czy w ogóle istnieją miejsca spełniające ten warunek. Słusznie również, zdaniem Sądu, SKO oceniło jako dowolną a nie swobodną ocenę materiałów dowodowych, poprzez samodzielne zdecydowanie przez organ I instancji, że większe znaczenie ma negatywna opinia organu sanitarno – epidemiologicznego niż pozytywne uzgodnienie organu ochrony środowiska i większe znaczenie ma negatywny stosunek społeczeństwa do planowanej inwestycji niż ustalenia zawarte w raporcie przedłożonym przez wnioskodawcę. Wydając decyzję negatywną organ winien odnieść się do dowodów wskazujących okoliczności przeciwne przemawiające za wydaniem decyzji pozytywnej. Istotny wpływ na wynik sprawy bez wątpienia, miało kolejne uchybienie wskazane przez organ odwoławczy a mianowicie dotyczące tego, że organ I instancji dysponował jedynie częścią a nie całością dokumentacji gromadzonej od wszczęcia postępowania na wniosek z marca 2012 r. Brak kompletu dokumentacji uniemożliwił organom obu instancji weryfikację twierdzeń wnioskodawcy co do zakresu i ilości prowadzonych postępowań z jego wniosku w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem inwestora prowadzone są dwa postepowania: pierwsze pierwotne na wniosek z dnia [...] marca 2012 r. i drugie alternatywne na wniosek z dnia [...] września 2013 r. To twierdzenie modyfikuje dotychczasowe ustalenia organów, że toczy się jedno postępowanie wszczęte na wniosek z marca 2012 r., uzupełniony w lipcu 2012 r., skonkretyzowany w podaniu z dnia [...] września 2013 r. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji należy skompletować akta sprawy i jednoznacznie wyjaśnić zakres prowadzonego postepowania. Powyższe uchybienia były, zdaniem Sądu, na tyle istotne, że dawały organowi odwoławczemu prawo do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji z zaleceniem ponownego przeprowadzenia postępowania przez Wójta Gminy A.. Nadmienić należy, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Główny i zarazem jedyny zarzut dotyczy naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., przez merytoryczne rozpatrzenie sprawy mimo zaistnienia ustawowej i obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego. Zarzut ten nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że rozpatrzenie skarg kasacyjnych przez NSA od wyroków WSA oddalających skargi na dwie uprzednie decyzje kasacyjne organu odwoławczego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomiędzy tymi decyzjami nie ma związku, każda z nich odrębnie rozstrzyga sprawę zainicjowaną wnioskiem z dnia 14 marca 2012 r. Kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja kasacyjna jest trzecią z kolei decyzją wydana w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).