II SA/Bk 586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. Ż., J. Ż. i S. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...].06.2011 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania M. i J. Ż. oraz S. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...].04.2011 r. znak: [...] nakazującej ww. inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. pomieszczeń zaplecza socjalnego na strychu nieużytkowym lokalu gastronomicznego "K. P." przy ul. T. K. [...] w S., znajdujących się na poddaszu ww. budynku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 12.11.2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta S., w związku z pismem Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej z dnia 2.11.2009 r. informującym o zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy w obiekcie "K. P." przy ul. K. [...] w S., wszczął w stosunku do J. i M. Ż. oraz S. i B. P. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego i oględzin ustalono, że na strychu w omawianym budynku znajduje się wydzielony ściankami lokal mieszkalny, składający się m.in. z korytarza, pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz dwóch pokoi. Z kolei według wyjaśnień złożonych podczas wizji lokalnej ustalono, że ww. lokal jest użytkowany jako lokal mieszkalny przez J. Ż. od 2008 r. W związku ze zmianą sposobu użytkowania organ wszczął postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia popełnionej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Mając na względzie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestorzy nie wypełnili nałożonych obowiązków, PINB Miasta S. decyzją z dnia [...].07.2010 r. znak: [...] nakazał właścicielom obiektu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Powyższa decyzja została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].09.2010 r. znak: [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...].12.2010 r. znak: [...] umorzył, wszczęte w dniu 12.11.2009 r., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy z przeznaczeniem na lokal mieszkalny. W uzasadnieniu organ podniósł, że podczas rozprawy administracyjnej Z. P., M. Ż. i B. P. oświadczyli, że na przedmiotowym strychu znajdują się pomieszczenia zaplecza socjalnego dla pracowników lokalu gastronomicznego "K. P." oraz, że poddasze jest użytkowane przez pracowników i właścicieli jako zaplecze socjalne. W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, że będzie prowadził postępowanie naprawcze w stosunku do zaplecza socjalnego lokalu gastronomicznego. W oparciu o całość zgromadzonych akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. zawiadomieniem z dnia 21.12.2010 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy z przeznaczeniem na lokal socjalny w tym obiekcie. Następnie postanowieniem z dnia [...].01.2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. wstrzymał na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) użytkowanie pomieszczeń zaplecza socjalnego w przedmiotowym budynku i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 10.03.2011r., następujących dokumentów: 1) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego lub jego części oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno -użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładami obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, 2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) uzgodnienia lub opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej użytkowania strychu, jako pomieszczeń zaplecza socjalnego, 4) uzgodnienia lub opinii rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii użytkowania strychu, jako pomieszczeń zaplecza socjalnego. Ponadto organ pierwszej instancji pouczył inwestorów, iż w razie przedłożenia żądanej dokumentacji w drodze osobnego postanowienia zostanie naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku jej nieprzedłożenia organ nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu. W związku z niedopełnieniem w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...].04.2011r., nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. jako strychu nieużytkowego. Od powyższej decyzji M. i J. Ż. oraz S. P. złożyli odwołanie, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że zmiana sposobu użytkowania strychu z nieużytkowanego na pomieszczenie socjalne, została zgłoszona dnia 8.03.2010 r. oraz została przyjęta przez Prezydenta Miasta S. w ramach tzw. "milczącej zgody organu", oraz zaznaczyli, iż prace adaptacyjne zostały wykonane na podstawie pozwolenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...].03.2010 r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia wystąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania ze strychu nieużytkowanego na pomieszczenia zaplecza socjalnego, gdyż inwestorzy zmienili warunki bezpieczeństwa pożarowego, co wynika przede wszystkim z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 2.11.2009 r. W związku zaś z faktem, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, to tym samym zdecydowali się na odstąpienie od legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że prawidłowa jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazująca inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu PWINB w B. stwierdził, że są one bezzasadne. Wskazał, że pozwolenie nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...].03.2010 r. (wykonującego zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), udzielało pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na adaptacji strychu, jednakże nie była to decyzja o pozwoleniu na budowę, co zresztą znajduje się w pouczeniu do ww. decyzji. Ponadto PWINB stwierdził, że fakt złożenia w dniu 8.03.2010 r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, nie może być uznany za skuteczny, gdyż w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego, zmiana może być dokonana dopiero po wyrażeniu zgody przez organ (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta S.), a nie po wykonaniu wszystkich robót i przystąpieniu do użytkowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli skargę do Sądu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolne uznanie, że Skarżący dokonali zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania strychu i przedmiotowe poddasze winno pozostać w dalszym ciągu jako strych nieużytkowy, w sytuacji kiedy na podstawie zgłoszenia oraz ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia, odwołujący dokonali prac adaptacyjnych nieużytkowego poddasza na cele socjalne; 2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczyli argumenty przywołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę PWINB w B. wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 13.09.2011 r. połączono sprawy zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Bk 586/11 i II SA/Bk 587/11 do wspólnego rozstrzygnięcia, ponieważ skargi w tych sprawach dotyczyły tej samej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zakres kognicji sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Sąd nie miał wątpliwości, że organy obydwu instancji wydały prawidłowe decyzje, nakazując Skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu z pomieszczeń socjalnych na strych nieużytkowy, znajdujący się na poddaszu lokalu gastronomicznego "K. P." w S.. Nie jest sporna w sprawie okoliczność, iż pozwolenie na użytkowanie obiektu "K. P." wydane decyzją z dnia [...].12.2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. nie obejmowało poddasza budynku, które pozostało jako strych nieużytkowy. Podczas oględzin lokalu w dniu 18.12.2009 r. pracownicy PINB stwierdzili, że strych został przekształcony na lokal użytkowy – umeblowany i wyposażony we wszelkie media, zaś sami Skarżący przyznali, iż od 2008 r. zamieszkuje w nim J. Ż. Słusznie więc organy uznały, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu z nieużytkowego na użytkowy. Wbrew przekonaniu Skarżących, zmiana ich stanowiska w dniu 22.11.2010 r., polegająca na twierdzeniu, że strych stanowi zaplecze socjalne dla lokalu gastronomicznego (a nie mieszkanie), nie ma znaczenia dla istoty samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z tego powodu organ wszczął jedynie nowe postępowania (poprzednie umorzył). Natomiast dokonanie przez Skarżących w dniu 8.03.2010 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w celu zmiany użytkowania strychu z nieużytkowego na pomieszczenie socjalne było, w ocenie Sądu, zwyczajną fikcją. Organy nadzoru budowlanego wykazały, że roboty adaptacyjne strychu zostały wykonane przed zgłoszeniem, tj. przed 8.03.2010 r., a prawdopodobnie już w 2008 r., skoro zamieszkiwał tam J. Ż. Słuszne jest stanowisko organu, iż zgłoszenie przez Skarżących w dniu 8.03.2010 r. do Urzędu Miejskiego w S. "zamiaru" dokonania adaptacji strychu, nie odniosło skutku prawnego, nawet przy braku sprzeciwu organu. Skarżący nie skorzystali z możliwości legalizacji samowolnej zmiany użytkowania, ponieważ nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].01.2011 r. (co nie jest sporne). Zatem organ słusznie wydał decyzję nakazującą przywrócenie strychu do stanu pierwotnego w oparciu o treść art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1263 – tekst jednolity). Przepis ten nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części w przypadku niewykonania w terminie obowiązków nałożonych wcześniejszym postanowieniem. Sąd nie podziela zarzutów skargi. Nie znajduje oparcia w zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez dowolne ustalenie samowolnej zmiany użytkowania strychu w sytuacji legitymowania się przez inwestorów zgłoszeniem oraz pozwoleniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...].03.2010 r. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja nr [...] rzeczywiście została wydana Skarżącym przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...].03.2010 r. Nie jest to jednak pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, wydane w świetle prawa budowlanego, a jedynie zgodna Prezydenta wykonującego zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac adaptacyjnych strychu w budynku, wpisanym do rejestru zabytków. W tejże decyzji zostało zawarte pouczenie, że inwestorzy nie są zwolnieni "z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Stąd też przedkładanie w/w decyzji Konserwatora Zabytków jako decyzji zezwalającej na adaptację strychu, nie może być skuteczne w świetle art. 30 Prawa budowlanego, o czym Skarżący wiedzieli, chociażby z przytoczonego pouczenia. Organ słusznie ocenił nieskuteczność zgłoszenia dokonanego w dniu 8.03.2010 r., czyli po fakcie zmiany sposobu użytkowania strychu z nieużytkowego na użytkowy. Nie ma przy tym znaczenia, czy zmiany dokonano na cele socjalne, czy mieszkalne. Istotna jest w ocenie Sądu okoliczność samowolnie dokonanej zmiany przeznaczenia strychu z nieużytkowanego na użytkowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został ukształtowany pogląd, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed datą zgłoszenia, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.02.2007 r. sygn. akt IIOSK 365/06; wyrok z dnia 14.05.2003 r. sygn. akt IISA/Bk 72/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.10.2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1244/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.01.08 – IISA/Bk 726/07). Sąd orzekający popiera powyższy pogląd uważając, że zgłoszenie dokonane w dniu 8.03.2010 r. nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Na marginesie zaś należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego powinien powiadomić organ architektonicznobudowlany o prowadzonym postępowaniu w zakresie wykrytej samowoli w celu uniknięcia akceptacji spóźnionych zgłoszeń na roboty budowlane. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.