II SA/Bk 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. 2017 r., poz. 783 ze zm., dalej: "u.p.n.") Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B.(dalej: "PPIS"), wymierzył K.K. karę pieniężną w kwocie 20.000 zł oraz nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. w mieszkaniu zajmowanym przez K.K., położonym przy ul. [...] w ., zabezpieczono torebkę foliową z zapięciem strunowym z zawartością substancji krystalicznej koloru białego, dwadzieścia cztery zawiniątka foliowe z zawartością substancji krystalicznej koloru białego oraz plastikowa fiolkę typu eppendorf z zawartością substancji krystalicznej koloru białego. Uzyskana w toku postępowania opinia z zakresu badań chemicznych, sporządzona przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w W. wykazała, że w zabezpieczonym ww. materiale dowodowym stwierdzono substancję psychoaktywną 3-CMC, tj. 3 chlorometkatynon, o łącznej wadze około 30,87 g netto (sprawozdanie nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.). Organ wskazał, że prowadził uprzednio postępowanie w sprawie wprowadzania do obrotu ww. środka zastępczego, które zakończyło się wydaniem, na podstawie art. 44c ust. 4 u.p.n., w dniu [...] września 2017 r., prawomocnej decyzji nr [...], dotyczącej wycofania z obrotu środków zastępczych zabezpieczonych przez Policję w dniu [...] sierpnia 2016 r. u K.K. oraz przepadku na rzecz Skarbu Państwa i zniszczenia na koszt strony postępowania przedmiotowych środków zastępczych. Dowody uzyskane w tym postępowaniu, tj. m.in.: opinia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] z zakresu badań chemicznych przeprowadzona przez Laboratorium Kryminalistyczne KWP B., wykaz dowodów i śladów kryminalistycznych nr [...], akt oskarżenia z dnia [...] listopada 2016 r., postanowienie o uzupełnieniu zarzutów z dnia [...] sierpnia 2016r., protokoły z przesłuchania podejrzanego K.K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. i zatrzymania osoby z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] - na mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r., zostały włączone do akt niniejszej sprawy. Ponadto, na potrzeby niniejszego postępowania, w dniu [...] marca 2018 r., została sporządzona przez biegłego sądowego z zakresu toksykologii i chemii sądowej, dodatkowa opinia w zakresie dotyczącym działania i szkodliwości środków zastępczych. Z opinii tej wynika, że tzw. "dopalacze" z grupy syntetycznych katynonów są zazwyczaj przyjmowane drogą doustną, donosową lub dożylną. Ilość przyjmowanej dawki może zaś wahać się w dość szerokim zakresie w zależności od rodzaju substancji, drogi podania, czy stopnia uzależnienia biorcy, jednakże nawet 4 mg dawka może wywołać efekt stymulujący u osób przyjmujących tego typu substancje okazjonalnie, czyli nieuzależnionych. Średnia dawka jednorazowo przyjmowana przez biorców okazjonalnych waha się w granicach od 20 mg do 100 mg. Najczęściej spotykanymi na polskim rynku porcjami dilerskimi są zaś ilości od około 0,3 -1.0 g proszku. W ocenie organu ilość zatrzymanych substancji jest bardzo duża, bowiem można z nich przygotować od około 31 do 103 jednorazowych porcji, zaś dla biorców okazjonalnych od około 309 do 1543 porcji. W ocenie organu tak znaczna ilość porcji nie jest ilością do użycia przez jedną osobę lecz była przeznaczona do wprowadzenia do obrotu. Organ przytoczył definicję wprowadzania do obrotu, zawartą w art. 4 pkt 34 u.p.n. posługującą się czynnością "udostępniania" tych środków osobom trzecim oraz przytoczył w tym zakresie orzecznictwo, reasumując, że przez udostępnienie należy rozumieć także samo stworzenie możliwości nabycia takich środków w danym miejscu. Tym samym organ wskazał, że posiadana przez K.K. znaczna ilość środków zastępczych (tj. taka, która wystarczy do jednorazowego odurzenia się co najmniej kilkudziesięciu osób), dostarczyła wystarczającego przekonania o tym, że wbrew zakazowi określonemu w art. 44b ust. 1 u.p.n. wprowadzał on do obrotu środki zastępcze. W ocenie organu wydany na mocy decyzji z dnia [...] września 2017 r. nakaz wycofania z obrotu przedmiotowych środków zastępczych, jest konsekwencją udowodnionego w postępowaniu, obrotu tymi środkami. Powyższe natomiast uzasadniało nałożenie na niego, na podstawie art. 52a ust. 1 u.p.n. kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu, w dniu [...] sierpnia 2016 r. środków zastępczych zawierających substancję psychoaktywną 3-CMC. Organ wskazał, że wymierzając przedmiotową karę uwzględnił całokształt działalności strony, w szczególności ilość rodzajów środków zastępczych, zaś ustalając jej wysokość kierował się w szczególności ilością tych środków zastępczych, ilością szacunkowych dawek aktywnych (tj. minimalnej ilości substancji psychoaktywnej, którą można wywołać stan odurzenia), jakie można przygotować z zabezpieczonej ilości substancji dla biorców okazjonalnych, a także faktem szkodliwego i niebezpiecznego dla zdrowia lub życia odziaływania po spożyciu zabezpieczonych środków oraz stosowany taryfikator. PPIS wziął również pod uwagę przesłanki wynikające z art 189d k.p.a., w zakresie w jakim nie są one sprzeczne z art. 52a u.p.n., ustanawiające tzw. dyrektywy wymiaru kary, a przy tym: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, która w przypadku wprowadzania środków zastępczych do obrotu jest dobrem nadrzędnym i szczególnie chronionym. Ponadto organ uwzględnił okoliczność, że jest to pierwszy czyn popełniony przez K.K., a także świadomość oraz dobrowolność jego działania, ukierunkowanego na chęć osiągnięcia zysku ze sprzedaży środków zastępczych kosztem zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Organ wskazał, że wymierzona kara jest najniższą możliwą – określoną w art. 52a u.p.n. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy ww. decyzję, zaskarżoną przez K. K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w związku z brakiem włączenia do akt sprawy przez organ I instancji, w drodze postanowienia, opinii toksykologicznej z dnia [...] marca 2018 r., której treść słusznie wzięto pod uwagę, PPWIS postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. dopuścił dowód z tej opinii, uznając jednocześnie, dostrzeżone ww. uchybienie za nie mające wpływu na treść wydanej decyzji, albowiem w aktach sprawy znajdowały się inne dowody potwierdzające, że produkt jest środkiem zastępczym, zaś organ II instancji jako organ merytoryczny ma prawo samodzielnie prowadzić postępowanie dowodowe, w tym dopuszczać dowody w sprawie. Ponadto organ odwoławczy, podzielił ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez PPIS, w zakresie stwierdzenia na jego podstawie znamion wprowadzania przedmiotowych substancji do obrotu oraz wykluczenia ich przeznaczenia na użytek własny. W tym względzie organ podkreślił, że na podstawie art. 80 k.p.a. może on opierać swoje ustalenia na dowodach pośrednich. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że fakt braku skazania K.K. prawomocnym wyrokiem karnym za posiadanie nielegalnych substancji lub wprowadzanie ich do obrotu, ze względu na odrębność postępowania karnego od niniejszego postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia w sprawie. Organ wskazał, że na gruncie u.p.n. za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych (rozdział 6 u.p.n.) służy kara administracyjna, zaś za określone czyny dotyczące środków odurzających i substancji psychotropowych, ponosi się odpowiedzialność karną (rozdział 7 u.p.n.). Odnosząc się natomiast do definicji wprowadzania substancji do obrotu, organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 52a u.p.n. obejmuje ona każdą postać udostępniania środków innej osobie oraz jest rozumiana szeroko, a więc tak, jak wskazuje na to art. 4 ust. 34 u.p.n. – tj. jako każda postać udostępnienia osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie. Wobec zaś tego, że art. 52a u.p.n. nie należy do prawa karnego, nie ma zastosowania względem niego, wypracowana w orzecznictwie sądów karnych, na gruncie art. 56 ust. 1 u.p.n., wykładnia pojęcia wprowadzania do obrotu. Brak jest także podstaw aby doszukiwać się pokrewieństwa treściowego obu ww. przepisów. Dokonując zaś oceny podstaw wymiaru kary pieniężnej, organ odwoławczy podzielił argumentację PPIS. Skargą skierowaną do tut. Sądu, K.K. zaskarżył w całości ww. decyzję, zarzucając jej: a. naruszenie przepisów u.p.n.: – art. 4 pkt 34 u.p.n. poprzez błędną wykładnię "wprowadzenia do obrotu" i uznanie, że skarżący wprowadzał środki zakazane do obrotu; – art. 52a ust. 1 u.p.n., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej na skutek błędnego przyjęcia, że wypełnione zostały przesłanki zastosowania tej kary; – art. 86 § 1 i art. 87 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a."), polegające na błędnej interpretacji pojęcia "wprowadzania do obrotu substancji zakazanej" wskutek niepełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i tym samym niesłuszne odmówienie uwzględnienia odwołania skarżącego; – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów; – art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny; – art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przyporządkowanie ustaleń faktycznych do z góry obranego rozstrzygnięcia; - co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i stwierdzenia, że skarżący wprowadzał do obrotu substancje zakazane i tym samym ukaranie go za ten czyn, podczas, gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że bezzasadne było ukaranie skarżącego. c. błędną ocenę stanu faktycznego poprzez uznanie, że: – skarżący wprowadzał do obrotu substancje zakazane; – środki znalezione przy skarżącym stanowią środki zakazane w sytuacji, gdy obowiązujące w dacie zatrzymania przepisy prawa nie uwzględniały tej substancji na liście substancji zakazanych; – oparcie orzeczenia wyłącznie na przypuszczeniu, że z uwagi na dużą ilość substancji skarżący wprowadzał ją do obrotu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od ukarania skarżącego karą pieniężną, ewentualnie zaś o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z stosownymi wytycznymi dla organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Materialnoprawną podstawę dla wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783; dalej: "u.p.n."), a w szczególności przepis art. 52a ust. 1, zgodnie z którym kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł. W myśl bowiem art. 44 b ust. 1 u.p.n, ustawodawca zakazał wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i innych substancji psychoaktywnych. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 34 u.p.n. określenie wprowadzanie do obrotu oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Z art. 52a ust. 1 u.p.n. wynika, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każda osoba, która wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacze). W utrwalonym orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przez "wprowadzenie do obrotu", o jakim mowa w art. 52a ust. 1 u.p.n., należy rozumieć udostępnienie w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn., akt II OSK 1407/15; z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OSK 2255/15, II OSK 1400/15, II OSK 996/15, II OSK 1799/15, II OSK 2794/15, II OSK 2984/15 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu: z dnia 15 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 40/16; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 385/16, w Gliwicach: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 674/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Sad doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pociągnęło za sobą wadliwe zastosowanie art. 52a ust. 1 u.p.n. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w przedmiocie uznania, ze skarżący wprowadził do obrotu środki zastępcze jest nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne. W przedmiotowej sprawie organy administracji sanitarnej przy nakładaniu kary administracyjnej oparły się wyłącznie na domniemaniu, że zakwestionowane środki zastępcze miały zostać wprowadzone do obrotu. Tymczasem jak to już wyżej wskazano, przez "wprowadzenie do obrotu", o jakim mowa w art. 52a ust. 1 o.u.p.n., należy rozumieć udostępnienie środka zastępczego w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 661/17). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/16). Natomiast w sprawie niniejszej organy utożsamiły samo posiadanie przez skarżącego znacznej ilości środków zastępczych z wprowadzaniem ich do obrotu. Uczyniły to bez jakiegokolwiek dowodu dającego podstawę do przyjęcia, że rzeczywiście uzasadnionym jest przyjęcie faktu, iż doszło do wprowadzenia tych środków do obrotu. Organy nie podjęły nawet próby wykazania, aby to skarżący przekazał komukolwiek posiadane substancje. Tymczasem oparcie się przez organy wyłącznie na przypuszczeniu, że środki zastępcze mogły być wprowadzane do obrotu, choćby nawet przypuszczenie to znajdowało pewne uzasadnienie w logicznym rozumowaniu z uwagi na ilość posiadanych środków, jest niedopuszczalne wobec konieczności jednoznacznego stwierdzenia, że rzeczywiście środki te wprowadzano do obrotu. Sam zamiar wprowadzenia do obrotu nie jest wystarczający do uznania, że to wprowadzenie do obrotu nastąpiło (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 7/18). Sąd nie podziela natomiast stanowiska organów odnośnie interpretacji wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 898/10. W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że w ramach normy art. 80 k.p.a., organ dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, może uznać daną okoliczność za udowodnioną, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego z innych ustalonych faktów, a w sprawie brak jest bezpośrednich środków dowodowych wykazujących dane okoliczności. Skonstruowanie domniemania faktycznego wymaga jednak uprzedniego udowodnienia faktów, na podstawie których organ wnioskuje o zaistnieniu innego faktu. W ocenie niniejszego składu orzekającego, z udowodnionych faktów w postaci posiadania przez skarżącego znacznych ilości środków zastępczych nie można przyjąć za okoliczność udowodnioną, że wprowadzał on te środki do obrotu. Z faktów tych można co najwyżej wywodzić, że miał on taki zamiar, może nawet czynił ku temu przygotowania, ale nadal brak jest dowodu na okoliczność wprowadzenia ich do obrotu. Sam zaś zamiar (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 7/18, a także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 302/18) oraz samo przygotowanie do wprowadzenia do obiegu znacznej ilości środków zastępczych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 661/17), nie są wystarczające do uznania, że to wprowadzenie nastąpiło. Powyższe oznacza, że organy przedwcześnie uznały za udowodniony fakt wprowadzenia przez skarżącego do obrotu tych środków. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm prawa materialnego, uzależnione jest od uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania odpowiednich dowodów i ich oceny, w myśl reguł przewidzianych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zmaterializowanie owych reguł powinno przejawiać się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym po myśli art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe reguły postępowania bezopornie zostały naruszone przez organy obu instancji w stopniu mogącym mieć wpław na wynik sprawy, co skutkowało z kolei naruszeniem prawa materialnego. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, że organ nie udowodnił, że substancje zatrzymane u skarżącego stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że sporne substancje zawierające 3-CMC (3-chlorometkatynon) stanowią środek zastępczy w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Potwierdza to opinia z zakresu chemii z dnia [...] lipca 2017 r. wydana przez Centralne Laboratorium Kryminalistyki Policji w W., a także opinia toksykologiczna z dnia [...] marca 2018 r. wykonana na zlenienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. zawierająca szczegółowe informacje dotyczące działań niepożądanych i skutków ubocznych zażywania ww. substancji. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że w dacie zatrzymania, tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r., 3-CMC nie był wymieniony w załączniku do omawianej ustawy ani w wykazie nowych substancji psychoaktywnych stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie nowych substancji psychoaktywnych, skoro powyższe opinie jednoznacznie dowodzą powyższy fakt. Co więcej sporna substancja obecnie znajduje się w ww. wykazie, co również dowodzi prawidłowości poglądu organu w tym względzie. W tym stanie rzeczy rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że zabezpieczone u skarżącego produkty będące środkami zastępczymi - co zostało potwierdzone wynikami badań toksykologicznych - stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Z tego tez względu zarzut skargi w powyższym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. Dla przypisania konkretnej osobie odpowiedzialności z art. 52a ust. 1 u.p.n., konieczne jest wskazanie rzeczywistych dowodów świadczących o wprowadzeniu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej. Dowodów tych nie mogą zastąpić domniemania, że do takiej czynności doszło lub mogło dojść. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.