II OSK 1407/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1475/14 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1475/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), wycofał z obrotu ze sklepu "[...]" w G., prowadzonego przez firmę "G." Sp. z o. o. produkty będące środkami zastępczymi o nazwach "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", zakazał wprowadzania ich do obrotu oraz nakazał ich zniszczenie na koszt G. Sp. z o. o. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania. W dniu [...] stycznia 2014 r. G. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. We wniosku podniosła zarzut naruszenia art. 19 i art. 21 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), tj. nieprzestrzeganie przez organ właściwości miejscowej, gdyż właściwym w sprawie winien być Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. - zgodnie z miejscem siedziby Spółki. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania odwołania spółki G. Sp. z o. o. w K. Główny Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. był właściwy nie tylko do przeprowadzenia kontroli w sklepie "[...]", mieszczącym się w G., ale również, po stwierdzeniu, iż w sklepie prowadzona jest sprzedaż produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, do wstrzymania tej działalności, nakazania wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzania badań oraz zatrzymania tych produktów, a po otrzymaniu wyników badań laboratoryjnych do wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła G. Sp. z o. o. w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], mimo wydania tej decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2013r., mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż spółka z o.o. G. z siedzibą w K. wprowadzała do obrotu środki zastępcze; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art.138 w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2013r., mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę z o.o. G. z siedzibą w K. sklepie "[...]" w G. nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych w postaci: rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/W, jak również ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, i tym samym stwierdzenia, że zabezpieczone produkty skarżącej były środkami zastępczymi. Oddalając skargę G. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podziela stanowisko organu, zgodnie z którym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. był właściwy nie tylko do przeprowadzenia kontroli w sklepie "[...]" w G., ale również do wydania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania, a więc w rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej regulują kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej, ale nie regulują kwestii właściwości miejscowej. Zastosowanie w tej kwestii mają zatem, na podstawie art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 21 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mówiący o "właściwym państwowym inspektorze sanitarnym", który powziął uzasadnione podejrzenie i w związku z tym wydaje decyzję przewidzianą w tym przepisie wskazuje na wyłączną właściwość Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., jako organu właściwego do wydania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Potwierdza to również cel wprowadzenia tego przepisu w październiku 2010r., a więc w sytuacji konieczności przeciwdziałania masowym zatruciom młodych ludzi po zażyciu tzw. "dopalaczy", który wskazywał jednoznacznie na właściwość inspektora, na którego obszarze działania prowadzona jest niedozwolona działalność. Także uprawnienie, o którym mowa w art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako dalszy tryb postępowania przewidziany przez ustawodawcę, może odnosić się wyłącznie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., bowiem tylko on był uprawniony do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i dalszych tego artykułu i tylko ten organ, dysponując zakwestionowanymi produktami i wynikami badań tych produktów, mógł zakazać wprowadzania ich do obrotu i orzec o ich zniszczeniu, a po uprawomocnieniu się decyzji, przekazać do zniszczenia uprawnionej do tego jednostce. Za bezpodstawne uznał Sąd twierdzenia skarżącego, iż pojęcia "zakład pracy" nie można odnieść do sklepu, który był prowadzony w G., bowiem spółka nie zatrudnia żadnych pracowników, skoro kontrole w dniach [...] grudnia 2012r. oraz [...] stycznia 2013r. przeprowadzono w obecności sprzedawców D. F. oraz M. M., którzy wykonywali prace określonego rodzaju, w określonym czasie i miejscu oraz na rzecz i pod kierownictwem Spółki G., byli zatem sprzedawcami. Prowadzony przez Spółkę G. sklep dysponował infrastrukturą, miejscem prowadzenia działalności, zapleczem organizacyjnym i kadrowym, co kwalifikowało go do uznania za "zakład pracy", a ponadto użyte w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie "sprawy dotyczące prowadzenia zakładu pracy", nie oznacza tylko spraw związanych z zapewnieniem pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale także wpływ prowadzonej w nim działalności na zdrowie publiczne, a więc działalności, która zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej została oddana pod nadzór Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Za racjonalną w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji przyjął także argumentację organu, w świetle której zasadne jest uznanie właściwości terytorialnej organów państwowej inspekcji sanitarnej właściwych dla województwa pomorskiego, ponieważ odmienny pogląd stawiałby przeszkodę w skutecznym działaniu tych organów w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia i zdrowia związanym z używaniem środków zastępczych. W ocenie Sądu I instancji nieuzasadniony był także zarzut rażącego naruszenia prawa, który skarżąca spółka podniosła w związku z tezą, iż zakaz wprowadzania do obrotu odnosi się wyłącznie do handlu hurtowego, a nie sprzedaży na rzecz indywidualnych osób (konsumentów). Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji skarżąca spółka, że wprowadzanie do obrotu należy odróżnić od udzielania, rozumianego jako udostępnianie konsumentowi. Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka. Zdaniem Sądu, różnicując pojęcia wprowadzania do obrotu i uczestniczenia w obrocie uznać należy, iż wprowadzenie do obrotu oznacza, że uprawniony wyzbył lub fizycznie pozbawił się określonych produktów umożliwiając w ten sposób ich dalszą swobodną cyrkulację. Wprowadzenie do obrotu oznacza zatem pierwszą transakcję wyrobem, zaś uczestniczenie w obrocie kolejne nim transakcje. Ujawnienie funkcjonowania w obrocie środków zastępczych lub produktu, co do których zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, jest tożsame ze spełnieniem się hipotezy normy zakodowanej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W sytuacji takiej uprawnione jest wszczęcie przez organ postępowań administracyjnych i zakończenie ich przewidzianymi w tym przepisie decyzjami. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, było uzasadnione, gdyż w sklepie prowadzonym przez skarżącą spółką ujawniono i zabezpieczono szereg produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są one środkami zastępczymi. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę sklepie "[...]" w G. nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych w postaci: 1. rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/W, jak również 2. ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, i tym samym stwierdzenia, że zabezpieczone produkty skarżącej były środkami zastępczymi. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca spółka przedstawiła błędną wykładnię zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii definicji środka zastępczego. Odniosła się bowiem do sformułowania, że środkiem zastępczym nie jest substancja, która jest regulowana odrębnymi przepisami, zatem spółka może wprowadzać do obrotu środki zastępcze, ponieważ zajmuje się obrotem substancjami chemicznymi a nie środkami zastępczymi i stosuje się do niej przepisy odrębne wskazane w skardze rozporządzenie Parlamentu Europejskiego oraz ustawę o substancjach chemicznych i ich mieszankach. W opinii Sądu, skarżąca spółka nie wzięła pod uwagę, że ustawa o substancjach chemicznych reguluje działalność dozwoloną przez prawo, prowadzoną przez przedsiębiorców, którzy nie prowadzą sprzedaży substancji w celu ich oddziaływania na ośrodkowy układ nerwowy nabywców. Tzw. dopalacze muszą być traktowane jak narkotyki, skoro są one stosowane w takim samym celu jak narkotyki. Spółka nie wykazała też, że dopełniła obowiązków, jakie ustawa o substancjach chemicznych oraz w/w rozporządzenie nakłada na importera czy producenta. Sąd I instancji wskazał, że substancje, które w wyniku badań stwierdzono w produktach wprowadzonych do obrotu przez skarżącą spółkę mają działanie psychoaktywne, zatem są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 21 § 1 k.p.a, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. był właściwym miejscowo organem administracyjnym do wydania decyzji w sprawie wycofania z obrotu produktów o nazwach "[...].", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyłącznie właściwym organem do wydania przedmiotowej decyzji jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K.. 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez oddalenia skargi od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014r., utrzymującej w mocy decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r., mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż spółka z o.o. G. z siedzibą w K. wprowadzała do obrotu środki zastępcze. 3. art.138 w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez oddalenia skargi od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014r., utrzymującej w mocy decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę z o.o. G. z siedzibą w K. sklepie "[...]" w G. nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych w postaci: a) Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/W, jak również b) ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, tym samym stwierdzenia, że zabezpieczone produkty skarżącej były środkami zastępczymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty odnośnie sformułowanego w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pojęcia "właściwy państwowy inspektor sanitarny" są bezpodstawne, gdyż w w/w przepisie nie jest stwierdzone, że właściwy państwowy inspektor sanitarny musi, jako pierwszy, powziąć uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Z przepisu tego wynika natomiast, że właściwy do wydania stosownych decyzji organ może powziąć takie podejrzenie na podstawie jakichkolwiek informacji, w tym przekazanych przez organ administracyjny, który stwierdził, iż istnieje podejrzenie, że na terenie jego działalności wprowadzane są do obrotu w/w produkty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, określenie "właściwy państwowy inspektor sanitarny" oznacza, że organ ten musi być właściwy zarówno rzeczowo, jak i miejscowo. Ani brzmienie przepisu art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani cel wprowadzenia tego przepisu w październiku 2010r., nie wskazywały na właściwość inspektora, na którego obszarze działania powadzona jest niedozwolona działalność. Dopiero w proponowanej nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazano, że właściwym miejscowo inspektorem sanitarnym w przypadku wydawania decyzji w sprawach dotyczących wprowadzania do obrotu środków zastępczych, jest inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a nie inspektor właściwy według przepisu art. 21 k.p.a. Przed wejściem w życie w/w nowelizacji, właściwość miejscową organów administracyjnych w w/w sprawach należy określać zgodnie z treścią przepisu art. 21 k.p.a., wskazującego zasady jej ustalania, które w przypadku spraw związanych z wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych w obecnym stanie prawnym nie doznają żadnych ograniczeń w ustawach szczególnych. Dlatego też skarżąca kasacyjnie podtrzymuje swoje stanowisko, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. mógł przeprowadzić wszelkie czynności techniczne związane z podjętą w sklepie "[...]" kontrolą, jednakże stosowne decyzje mógł wydać jedynie organ miejscowo właściwy według art. 21 k.p.a., którym był organ administracyjny w K.. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że przytoczony przez Głównego Inspektora Sanitarnego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 290/10 dotyczy sprawy związanej z prowadzeniem zakładu pracy, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to postępowanie związane z kontrolą w zakresie przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i zasad higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, a żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie była przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Dlatego też całkowicie bezpodstawne było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy mającej za przedmiot wprowadzanie do obrotu środków zastępczych za sprawę związaną z prowadzeniem zakładu pracy z uwagi na okoliczność, że w trakcie przeprowadzania kontroli w sklepie "[...]" w G. obecne były osoby uznane przez organ administracyjny za sprzedawców. Do stwierdzenia, iż osoby te pozostawały ze skarżącą w stosunku pracy nie było wystarczające, że osoby te przebywały w sklepie "[...]" w dniu kontroli. Uznanie, iż każda osoba przebywająca w sklepie musi być w nim zatrudniona jest absurdalne i nie znajduje podstaw w jakichkolwiek przepisach, w tym w przepisach Kodeksu pracy. Twierdzenie, że użyte w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie "sprawy dotyczące prowadzenia zakładu pracy" oznacza również wpływ prowadzonej w nim działalności na zdrowie publiczne, jest całkowicie gołosłowne. Główny Inspektor Sanitarny nie przedstawia na poparcie tej tezy żadnych argumentów, żadnego orzecznictwa sądów administracyjnych, czy stanowiska doktryny. Powyższe potwierdzają także pisma z dnia 3 stycznia 2013r. oraz 20 czerwca 2013r. w przedmiocie przekazania sprawy sklepu "[...]" do właściwego organu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. W uzasadnieniu zarzutu wymienionego w pkt 2 skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przedstawił żadnych prawnych argumentów pozwalających na zdefiniowanie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, jako również ich udzielania konsumentom (a więc nie pierwsze, a również każde kolejne przekazanie środka zastępczego innej osobie, która nie ma zamiaru dalszego ich udostępniania), ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że uznanie argumentacji skarżącej za właściwą, prowadziłoby do uznania, że prowadzona od przeszło 3 lat "walka" Państwowej Inspekcji Sanitarnej z tym procederem jest nielegalna. Skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wielokrotnie przyznawano, że interpretując pojęcie wprowadzania do obrotu przyjąć należy, że wprowadzeniem tym jest przekazanie środków zastępczych osobie trzeciej, a więc podmiotowi, który wchodzi w ich posiadanie z zamiarem dalszej ich odsprzedaży, czy też nieodpłatnego udzielania kolejnym osobom. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie jest konieczne, by osoba trzecia była osobą prawną, czy też inną jednostką organizacyjną dokonującą sprzedaży hurtowej. Może to być również osoba fizyczna, która jako osoba trzecia dalej udostępnia środki zastępcze konsumentom, jak i osobom chcącym dokonywać dalszej ich odsprzedaży. Dlatego też skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że pojęcie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, wbrew stanowisku Sądu, jest całkowicie zrozumiałe i jednolicie interpretowane w doktrynie, jak i w orzecznictwie, i tym samym wydanie decyzji stwierdzającej, iż spółka G. wprowadzała do obrotu środki zastępcze, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając z kolei zarzut nr 3, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii podniesiono, że zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, środkiem zastępczym jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych: do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Skarżąca kasacyjnie powołała się przy tym na treść art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i stwierdziła, że Rozporządzenie REACH stanowi zbiór odrębnych przepisów dotyczących regulacji wytwarzania i wprowadzania do obrotu produktów chemicznych i znajduje w krajach członkowskich Unii Europejskiej, w tym na terenie Polski, bezpośrednie zastosowanie. Mimo to organy administracyjne w Polsce nie uznają go za odrębną regulację, błędnie interpretując obowiązujące przepisy prawa. Mając bowiem na uwadze treść przepisu art. 44c ust.1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), organy administracyjne błędnie uznały, że muszą wykazywać niebezpieczeństwo produktów skarżącej. Jakkolwiek w art. 27c ust. 1 w/w ustawy wskazano, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, to jednak już samo podejrzenie wprowadzania do obrotu zakazanych środków zastępczych jest przesłanką do odpowiedniego stosowania w/w art. 27c, bez konieczności udowadniania jakichkolwiek właściwości danego produktu. Dlatego też jeżeli organ administracyjny nabiera podejrzenia, że do obrotu wprowadzane są środki zastępcze, to w świetle definicji środka zastępczego nie musi wykazywać, że produkty udostępniane w danym sklepie stanowią jakiekolwiek zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Inspektor Sanitarny nie musi również udowodniać, że zabezpieczone produkty mogą wykazywać działanie psychoaktywne, czy też w ogóle jakiekolwiek oddziaływanie na organizmy ludzkie. Inspektor Sanitarny w G. zlecił przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu badania składu chemicznego produktów skarżącej, mimo że robić tego nie musiał, a w związku z tym obciążanie spółki koniecznością poniesienia ich kosztów było bezpodstawne. W wyniku przeprowadzonego postępowania nie zostało wykazane, czy badane produkty spełniały wymagania wskazane w w/w Rozporządzeniu i ustawie o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a więc jedynych i w sposób odrębny regulujących ich wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu. Dodając do tego okoliczność, że w odpowiednim stężeniu każda substancja chemiczna wprowadzona do organizmu wykaże działanie wpływające na ośrodkowy układ nerwowy, skarżąca kasacyjnie doszła do wniosku, że organy państwa, lekceważąc przepisy Rozporządzenia REACH, ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, jak również przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, mogą z całkowitą swobodą wytypować każdy produkt do jego wycofania z obrotu i każdego przedsiębiorcę do wyeliminowania go z rynku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędna interpretacja przepisów prowadzi do przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania dowodowego, którego celem jest wykazanie działania psychoaktywnego danej substancji, jak i ich faktycznego niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi, niewymaganych w definicji środka zastępczego. Tymczasem Rozporządzenie REACH dopuszcza do obrotu produkty, w których szkodliwe, niebezpieczne substancje stanowią minimalny odsetek składu danego produktu, albo nie są w jakikolwiek sposób uwalniane. Zapisy w/w Rozporządzenia nie mają jednak żadnego znaczenia, gdyż w świetle przyjętej przez polskiego ustawodawcę regulacji, nie jest wymagane zidentyfikowanie nawet jednej cząsteczki, która może wykazywać działanie psychoaktywne. Wystarczy stwierdzenie, że produkt może zostać użyty, jako substytut środków odurzających, by produkt ten wycofać z obrotu jako środek zastępczy, mimo że zgodnie z wszelkimi obowiązującymi przepisami są to produkty, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu regulowane jest odrębnymi przepisami, i pomimo że są to produkty bezpieczne, a ich składniki dopuszczone do legalnego obrotu na terenie Unii Europejskiej. Wprowadzona do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii definicja środka zastępczego jest w ocenie skarżącej skonstruowana w sposób pozwalający organom państwa na arbitralne, nie poparte żadnymi przesłankami, swobodne decydowanie o tym co jest środkiem zastępczym. Definicja ta jest nieprecyzyjna i stwarza dla każdego przedsiębiorcy trudniącego się sprzedażą środków chemicznych zagrożenie dla jego działalności, naruszając zasady demokratycznego państwa prawa, zasadę swobody działalności gospodarczej, zasadę swobody przepływu towarów i usług, zasadę wzajemnego uznania standardów, jak również zasadę wymogów imperatywnych. Skarżąca kasacyjnie uważa, że jej produkty zostały zabezpieczone przez niewłaściwy miejscowo organ, w nieprawidłowy sposób (błędna procedura), niepotrzebnie przeprowadzono badania składu chemicznego produktów skarżącej (niebezpieczeństwo, ani psychoaktywne działanie produktów nie musi być wykazywane), a w konsekwencji niesłusznie obciążono ją kosztami ich przeprowadzenia i niesłusznie nałożono na nią dotkliwą karę pieniężną. Wszystko to miało miejsce tylko dlatego, że organy administracyjne nie dostrzegły obowiązującego na terenie Polski bezpośrednio obowiązującego prawa unijnego i dopasowanych doń przepisów prawa krajowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, gdyż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości miejscowej organ II instancji stwierdził, że w decyzjach wskazano na racjonalne przesłanki podejmowania czynności władczych przez organ właściwy ze względu na miejsce prowadzenia zakazanej działalności, wskazując przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kierując się rzeczywistością polegającą na ogromnej łatwości w zawiązywaniu nowych spółek, na dowolności wskazywanej przez nie siedziby, uznał, iż należy przyjąć odstępstwo od reguł ustalania właściwości miejscowej wynikających z art. 21 Kpa w sytuacji, gdy system organizacyjny organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo produktów uniemożliwiłby skuteczne sprawowanie kontroli. Za bezzasadną organ II instancji uznał tezę, że strona nie wprowadzała do obrotu środków zastępczych, lecz ich "udzielała", a zatem nie podlegała rygorom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ wyjaśnił, że pojęcie "udzielania" dotyczy w rzeczywistości tylko narkotyków i zawarte jest w części karnej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zatem nie ma zastosowania do środków pogląd, że wprowadzała do obrotu substancje chemiczne, a więc jej działalność jest regulowana przepisami Rozporządzenia nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. oraz ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Argumenty te były już podnoszone i mimo, że nie miały i nie mają również w skardze kasacyjnej żadnego merytorycznego, jak też formalnoprawnego charakteru, Główny Inspektor Sanitarny dodatkowo zasięgnął opinii Narodowego Instytutu Leków, Krajowego Biura ds. przeciwdziałania Narkomanii oraz Inspektora do spraw Substancji Chemicznych. Znajdujące się w aktach sprawy opinie jednoznacznie wskazują, iż wykryte w oferowanych przez stronę do sprzedaży produktach substancje mają działanie psychoaktywne, a więc charakterystyczne dla narkotyków i zostały już w Europie zidentyfikowane w oparciu o system wczesnego ostrzegania o nowych substancjach psychoaktywnych. Substancje chemiczne, które Spółka G. sprzedawała, służyły celowi odurzania się i cel ten był jednoznaczny dla konsumentów, dla organów kontroli, dla laboratoriów je badających czy wreszcie dla podmiotu, który je sprzedawał. Wykryte w produktach wprowadzanych do obrotu przez stronę substancje, tj. bufedron, 3,4 - DMMC, pentedron, A-834,735 i pMPPP, jako szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, zostały objęte załącznikami do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w wyniku nowelizacji dokonanej przez Sejm RP w dniu 24 kwietnia 2015r., a więc zabroniona będzie nie tylko ich sprzedaż, ale nawet ich posiadanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać wskazane konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i powinno zostać precyzyjne wyjaśnione, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź istotny wpływ naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę wyznacza granice kognicji Sądu. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie powiązał ich jednak z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, podstawą skargi kasacyjnej może zatem być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych stosowanych przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co może się wiązać z zarzutami naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377). Uwzględniając jedna stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny potraktował powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji tych przepisów procesowych, które to naruszenie miało uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych powyżej granicach i przy tak zidentyfikowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest uzasadniony pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów tj. zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 165 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 21 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. był właściwy miejscowo do wydania decyzji w sprawie wycofania z obrotu produktów o nazwach "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło w sprawie do naruszenia wymienionych przepisów. Obowiązujący w dniu orzekania przez organ przepis art. 44c ust. 1ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz. U. 2012r., poz. 124), przewidywał, że "W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.)." Art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewiduje, że "W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.", w ust. 6 przewidziano zaś, że "W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.", natomiast w ust. 4 wskazano, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. W art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewidziano zaś, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady dotyczące ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej uregulowane zostały w art. 21 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwana dalej kpa), który przewiduje, że właściwość tę ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony; 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W art. 21 § 2 przewidziano, że "Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie." Jak z powyższego wynika, regulując zasady ustalania właściwości miejscowej organu, przepis art. 21 § 1 kpa w pierwszej kolejności nakazuje jej wyznaczenie, biorąc za podstawę kryterium związane z przedmiotem sprawy. I tak, w kwestiach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia (pkt 1), natomiast w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy dla właściwości miejscowej organu decydujące jest miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony (pkt 2). Dopiero w innych sprawach, stosownie do przepisu art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu ustala się według kryterium miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu właściwości inspektora sanitarnego do wydania decyzji w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu produktu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazania wycofania produktu z obrotu oraz jego zniszczenia (art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), należy zastosować normę zawartą w przepisie art. 21 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i w rezultacie przyjąć, że właściwym miejscowo inspektorem sanitarnym jest inspektor, na którego obszarze znajduje się siedziba zakładu pracy, w którym stwierdzono wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania przez ten organ spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania (R. Orzechowski, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 99, cyt. za A. Wróblem, Komentarz aktualizowany do art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015). Kodeks postępowania administracyjnego w części dotyczącej właściwości organów nie uległ od czasu jego wejścia w życie w 1960r. znaczącej modyfikacji, podczas gdy od tego czasu formy i sposoby prowadzenia działalności gospodarczej uległy istotnym zmianom. Ich uwzględnienie jest konieczne w procesie odkodowywania znaczenia pojęcia spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy oraz miejsca w którym zakład był, jest lub ma być prowadzony. Należy zwrócić uwagę, że art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), istotny dla ustalenia znaczenia pojęcia zakładu pracy, został zmieniony. Z dniem 2 czerwca 1996r., po wejściu w życie ustawy z dnia 2 lutego 1996r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 21996r., Nr 24, poz. 110), używane w tym przepisie pojęcie zakładu pracy zostało zastąpione pojęciem pracodawcy. Użyte zatem w art. 21 § 1 pkt 2 kpa pojęcie zakładu pracy należałoby obecnie rozumieć w znaczeniu przedmiotowym. Miejsce prowadzenia zakładu pracy to zatem miejsce położenia zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym, czyli wyodrębnionego mienia pracodawcy (placówki zatrudnienia) przeznaczonego do prowadzenia działalności zarobkowej i zatrudniania w tym celu pracowników (J. Iwulski, W. Sanetra, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 1999, s. 17). Zakład pracy należy więc rozumieć jako jednostkę organizacyjną pracodawcy. Jest to jednostka w ujęciu osobowym, materialnym i organizacyjno-technicznym, w ramach której i za pomocą której pracodawca realizuje swoją działalność. Przyjmując systematykę kodeksu pracy, jeden pracodawca (w ujęciu podmiotowym) może posiadać kilka zakładów pracy (w ujęciu przedmiotowym). Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 290/10, LEX nr 745204, że "W sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie on prowadzony. Wynika stąd, że przy ustaleniu właściwości miejscowej organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest prowadzona działalność". Dla ustalenia właściwości miejscowej organu inspekcji sanitarnej decydujące znaczenie będzie zatem mieć lokalizacja danej jednostki organizacyjnej stanowiącej część składową podmiotu zobowiązanego do przestrzegania warunków sanitarnych, a więc miejsce, w którym ta działalność rzeczywiście jest prowadzona (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014r., II OSK 2953/12, Lex nr 1481947). Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że miejsce prowadzenia zakładu pracy należy interpretować w znaczeniu podmiotowym. Przeciwko takiej wykładni przemawia treść normy zawartej w art. 21 §1 pkt 2 kpa, która - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przewiduje, że w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym zakład jest prowadzony, przy czym każdorazowo decyduje miejsce prowadzenia działalności, a nie siedziba pracodawcy. Chodzi tu o faktyczne usytuowanie kontrolowanego zakładu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015r., II OSK 2650/13 oraz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 2332/11). Użyte w art. 21 § 1 pkt 2 kpa pojęcie "spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono nie tylko sprawy związane z zapewnieniem pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale także sprawy dotyczące wpływu prowadzonej w zakładzie działalności na zdrowie publiczne, a więc takie, które zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały poddane kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Prawidłowa wykładnia art. 21 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polega zatem na przyjęciu, że właściwość miejscową organu administracji w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy należy ustalać według miejsca, w którym jest prowadzona działalność (rozumienie przedmiotowe), a nie miejsca siedziby pracodawcy (rozumienie podmiotowe). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mówiący o "właściwym państwowym inspektorze sanitarnym", należy odczytywać jako dotyczący tego inspektora, który powziął uzasadnione podejrzenie i w związku z tym przeprowadza postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie. W odniesieniu do sklepu "[...]" w G. miejscowo właściwy był zatem Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., gdyż to właśnie ten organ powziął uzasadnione podejrzenie naruszenia obowiązujących przepisów i zarządził przeprowadzenie kontroli, a następnie – po stwierdzeniu, że ujawnione w sklepie "[...]" produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, wydał decyzję, której celem było uniemożliwienie wprowadzania ich do obrotu, nakazanie wycofania z obrotu oraz zniszczenie na koszt strony. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że prowadzony przez Spółkę G. sp. z o.o. sklep w G. dysponował infrastrukturą, miejscem prowadzenia działalności, zapleczem organizacyjnym i kadrowym, co kwalifikowało go do uznania za "zakład pracy" w rozumieniu art. 21 §1 pkt 2 kpa, prowadzona zaś w tym sklepie działalność mieściła się w użytym w art. 21 § 1 pkt 2 kpa pojęciu "sprawy dotyczącej prowadzenia zakładu pracy", miała bowiem wpływ na zdrowie publiczne, a więc zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej została poddana kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższy pogląd jest uzasadniony w świetle art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który uprawnia powiatowego inspektora sanitarnego do wykonywania zadań wyłącznie na określonym obszarze. Właściwość inspektora sanitarnego, na którego obszarze działania prowadzona jest niedozwolona działalność, potwierdza również cel wprowadzenia art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w październiku 2010r., a więc szybkiego przeciwdziałania masowym zatruciom ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Za jego przyjęciem przemawia specyfika zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 1, art. 2 art. 3 i art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że organy Inspekcji Sanitarnej mają przeciwdziałać zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higienicznymi i zdrowotnymi w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1). Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2). Do zakresu działania w ramach bieżącego nadzoru organu sanitarnego należy między innymi kontrola przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących zakazów określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Dostrzeżenie przez organ inspekcji sanitarnej naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa higienicznego i zdrowotnego obliguje ten organ do władczej ingerencji w formach prawem przewidzianych. Organ sanitarny podejmuje zatem działania mające na celu ochronę i przywrócenie naruszonego bezpieczeństwa oraz ma za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że podejmowane przez organ sanitarny decyzje skoncentrowane są na ochronie życia i zdrowia czyli najważniejszych w społeczeństwie wartości. Konieczność podjęcia przez organ szybkich działań, zmierzających do usunięcia faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W sytuacjach zagrożenia Państwowa Inspekcja Sanitarna działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, często w przyśpieszonych trybach. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację państwową. Nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, że właściwość miejscowa Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. winna ograniczać się do przeprowadzenia kontroli, a dalsze działania winien prowadzić organ inspekcji sanitarnej z K.. Stwierdzenie w wyniku przeprowadzonego postępowania, że ujawnione w sklepie "[...]" w G. produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, powodowało automatycznie obowiązek wydania przez ten sam organ decyzji, której celem było uniemożliwienie wprowadzania ich do obrotu, nakazanie wycofania z obrotu oraz zniszczenie na koszt strony. Obowiązek podjęcia takich działań wynika z art. 27 c ust. 6 i należy go odczytywać łącznie z art. 27 c ust. 1, albowiem stanowi on konsekwencję podjęcia przez organ działań przewidzianych w art. 27c ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że art. 27 c ust. 6 ustanawia kompetencję wyłącznie na rzecz tego organu, który prowadził działania opisane w art. 27 c ust. 1. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym miejscowo do wydania decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu, nakazie wycofania z obrotu oraz zniszczenia na koszt strony był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., gdyż to on był uprawniony do wydania decyzji, o których mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nieuzasadnione jest zatem kwestionowanie właściwości miejscowej do wydania decyzji obciążającej stronę wskazanymi obowiązkami tego organu, który dokonywał określonych czynności kontrolnych i poniósł koszty zleconych badań, a które następnie doprowadziły do stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kompetencję do podjęcia w niniejszej sprawie decyzji miał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., nie miał zaś tych kompetencji inspektor sanitarny w K.. Nieuzasadniony okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku właściwości miejscowej organu. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie występowała przesłanka nieważności polegająca na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Nieuzasadniony jest także drugi z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez oddalenia skargi od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014r., utrzymującej w mocy decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2014r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r., mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż spółka z o.o. G. z siedzibą w K. wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Art. 44b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania wprowadzał zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Użyte w tym przepisie pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który przewidywał, że wprowadzanie do obrotu to udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Należy podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii "oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2684/13). Zakaz ten obejmuje więc każdego, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy czyli udostępnienia go osobie trzeciej w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, odpłatnie lub nieodpłatnie. A zatem "Na podstawie art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii sprzedaż detaliczna środków zastępczych mieści się w pojęciu wprowadzania do obrotu tychże środków" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 2965/13). Zakaz określony w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza likwidację na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnego obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi. Każdy przypadek ujawnienia wytworzenia lub wprowadzenia w jakikolwiek sposób do obrotu na terytorium RP środka zastępczego oznacza, że doszło do złamania wyrażonego w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i musi skutkować podjęciem przez organ administracyjny przewidzianych w takiej sytuacji działań. Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nietrafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do "wprowadzania do obrotu" środka zastępczego. W rozpoznawanej sprawie zasadnie ustalono i oceniono, że doszło do "wprowadzenia do obrotu". Chybione jest zatem odwoływanie się w skardze kasacyjnej do poglądów uznających, że "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku, gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka, a nie wprowadzenie do obrotu. Powyższe poglądy zostały sformułowane w doktrynie prawa karnego, orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych i odnosiły się wprost do regulacji prawnokarnych art. 56, art. 58 i art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Niezasadne jest odwoływanie się w procesie dekodowania treści normatywnej art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa z dnia 8 października 2010r., Dz. U. Nr 213, poz. 1396), albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo uznano, że skarżąca spółka wprowadzała do obrotu środki zastępcze tzw. dopalacze i z tego powodu podjęta została decyzja o której mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej o wstrzymaniu ich wprowadzania do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, a następnie decyzje o zakazie wprowadzania produktu do obrotu i nakazie wycofania produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania (art. 27c ust. 6) oraz o obciążeniu strony kosztami badań niezbędnych do przeprowadzenia oceny (art. 27c ust. 4). Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący rażącego naruszenia art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest zasadny. Nieuzasadniony jest także trzeci z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut naruszenia art.138 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez oddalenie skargi decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę z o.o. G. z siedzibą w K. sklepie "[...]" w G. nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Skarżąca kasacyjnie Spółka zmierzając do wykazania, że zabezpieczone produkty skarżącej nie były środkami zastępczymi zarzuca, że w tej sprawie powinny były mieć zastosowanie przepisy: Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/W oraz ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Trafnie uznał Sąd I instancji, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę sklepie "[...]" w G. nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych w postaci wymienionych powyżej regulacji prawnych. W skardze kasacyjnej dokonano błędnej wykładni definicji środka zastępczego przewidzianej w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracyjny przewidywał, że przez środek zastępczy należy rozumieć "substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów". Przeprowadzone przez organy inspekcji sanitarnej w sklepie "[...]" w G. działania kontrolne ujawniły wprowadzanie do obrotu produktów, co do których wyniki przeprowadzonych badań potwierdziły, że mają działanie psychoaktywne. W świetle zatem przytoczonej powyżej definicji, produkty te należy uznać za środki zastępcze, a zatem powinny do nich znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej ani przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, ani przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (...) nie stanowią przepisów odrębnych regulujących wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Wskazane w skardze kasacyjnej regulacje prawne dotyczą ogólnie substancji chemicznych. W odniesieniu natomiast do tego specjalnego rodzaju substancji chemicznych, które objęte są definicją środków zastępczych, zastosowanie mają przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jako lex specialis wobec regulacji ogólnych dotyczących innych środków chemicznych. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut opiera się na nieprawidłowym ustaleniu wzajemnej relacji pomiędzy wymienionymi powyżej aktami prawnymi. Także zatem w tym zakresie wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. o wycofaniu z obrotu, zakazie wprowadzania do obrotu oraz zniszczeniu na koszt G. Sp. z o.o. w K. środków zastępczych zabezpieczonych w sklepie "[...]" w G. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie było dotknięte wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.