II SA/Bk 596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych oddala skargę II SA/Bk 596/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prowadził postępowanie dotyczące samowoli budowlanej na działce nr [...] w K. przy ul. S. [...], które zostało wszczęte w wyniku złożenia zawiadomienia przez J. R. - właścicielkę działki sąsiedniej nr [...]. W trakcie oględzin w dniu 26 listopada 2008 r. potwierdzono wyniki kontroli dokonanej przed wszczęciem postępowania i ustalono, że inwestorzy – A. i K. S. prowadzą roboty budowlane na działce nr [...], polegające na utwardzeniu dojazdu do budynku gospodarczego. Do dnia kontroli wykonali koryto podjazdu, przygotowali warstwę wyrównującą z piasku, ułożyli obustronnie krawężnik oraz kostkę brukową na powierzchni 9 m2. Wykonane prace zakwalifikowano jako wymagające zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali, zgłaszając w dniu 27 marca 2008 r. jedynie przebudowę ogrodzenia. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki, opisu zakresu i sposobu wykonanych robót, rysunków przekroju utwardzonej powierzchni działki i ocenę stanu technicznego wykonanych robót. Obowiązek powyższy inwestorzy spełnili w dniu 09 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał inwertorom wykonać roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki granitowej pomiędzy istniejącymi krawężnikami oraz przedłożyć pozytywną ocenę stanu technicznego wykonanych robót. W wyniku odwołania złożonego od powyższej decyzji przez J. i M. R. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie da się jednoznacznie ustalić, czy nakazane prace nie zmierzają do zobowiązania inwestora do dokończenia samowolnie rozpoczętych robót budowlanych, co nie jest zgodne z prawem. Wytknięto również szereg nieścisłości w ustaleniach faktycznych, w tym brak jednoznacznego wskazania powierzchni prac wykonanych i charakteru budynku, do którego wykonywany był podjazd. Polecono ustalenie powyższych okoliczności, jak również innych wskazywanych przez odwołujących się, a dotyczących samowolnego podniesienia terenu i odprowadzania wód na teren działki sąsiedniej należącej do małżonków R. Również wskazano na konieczność ustosunkowania się do żądań odwołania dotyczących przywrócenia poziomu terenu do stanu poprzedniego, odpowiadającego poziomowi działki nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 347/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. podzielając w całości ocenę prawną organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 16 marca 2010 r. oględziny działki nr [...] stwierdzając rozebranie przez inwestora elementów podjazdu, krawężnika i kostki brukowej oraz uprzątnięcie terenu. Ustalono pozostawienie podsypki z piasku. Kolejnego sprawdzenia dokonano w dniu 08 kwietnia 2010 r. stwierdzając nadal nierozebranie wszystkich elementów podjazdu. Natomiast w dniu 09 kwietnia 2010 r. ustalono, że podjazd został rozebrany w całości, w tym usunięto przedmiotową podsypkę z piasku, a także rozebrano zjazd z kostki brukowej od chodnika w kierunku działki inwestora. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Wskazując na powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy utwardzeniu podjazdu do budynku gospodarczego na działce nr [...]. Wskazał, że inwestorzy dobrowolnie usunęli skutki samowolnie wykonanych robót budowlanych, w tym rozebrali utwardzenia dojazdu do budynku gospodarczego wraz z warstwą wyrównawczą wykonaną z piasku, jak też utwardzenie zjazdu od chodnika w głąb działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i M. R. wskazując, że inwestorzy nie usunęli całego utwardzenia, a jedynie zdjęli kostkę brukową zostawiając warstwę piasku na wjeździe na posesję i podjeździe do budynku. Wnieśli o nakazanie inwestorom obniżenia terenu wjazdu i podjazdu - do poziomu działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalając identycznie jak organ I instancji fakt dobrowolnego rozebrania wykonanego w ramach samowoli budowlanej utwardzenia terenu – stwierdził bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania. Wskazał, że pracownicy Inspektoratu Powiatowego dwukrotnie dokonali sprawdzenia tej okoliczności i fakt rozebrania utwardzenia udokumentowali zdjęciami z dnia 09 kwietnia 2010 r. Wskazano, że pozostawione podwyższenie terenu nie stanowi utwardzenia i nie powstało na skutek wykonywania robót budowlanych, których kontrolą zajmuje się nadzór budowlany. Poza zakresem jego kompetencji leży ocena zmian poziomu terenu i stosunków wodnych. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego J. i M. R. wskazując na jej niezgodność z prawem. Zakwestionowali usunięcie przez inwestorów wszystkich skutków samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących nie usunięto podsypki z piasku, skutkiem czego poziom działki inwestora znajduje się wyżej niż poziom ich działki, co prowadzi do zalewania tej ostatniej. Wnieśli o nakazanie inwestorom wyrównania poziomu terenu do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W sprawie niniejszej skarżący nie wykazali, a także sąd z urzędu nie miał podstaw do oceny, iżby zaskarżona decyzja pozostawała w sprzeczności z przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. umarzającą postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przez A. i K. S., polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 105 § 1 Kpa stanowiący, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przesłanka umorzenia może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może powstać w czasie trwania postępowania, czyli w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, mogących powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, teza 5 do art. 105, s. 489). Umorzenie postępowania stanowi procesowy skutek bezprzedmiotowości postępowania. Przepis art. 105 § 1 Kpa ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalanego stanu faktycznego brak jest przedmiotu postępowania – sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok NSA z dnia 21.09.2010 r., II OSK 1393/09, wyrok NSA z dnia 25.03.2010 r., I OSK 789/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo w sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że na datę orzekania brak było przedmiotu sprawy, co skutkowało zastosowaniem przepisu art. 105 § 1 Kpa i brakiem procesowych możliwości orzekania co do istoty sprawy. Przedmiot postępowania stanowiły roboty budowlane wykonywane samowolnie, bo bez wymaganego zgłoszenia, na działce nr [...] w K. przez małżonków S., polegające na utwardzeniu podłoża i wykonaniu podjazdu z kostki brukowej do budynku usytuowanego na tej nieruchomości. Bezsprzecznie takowe roboty były wykonywane, co stwierdzono podczas oględzin w dniu 26 listopada 2008 r. oraz wcześniej w trakcie kontroli w dniu 13 listopada 2008 r. Jednakże w czasie trwającego postępowania, już po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. i uchylającej ją decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., inwestorzy rozebrali wykonane elementy, co wynika z protokołu oględzin z dnia 16 marca 2010 r. oraz notatek z dnia 08 kwietnia 2010 r. i 09 kwietnia 2010 r. wraz z dołączoną dokumentacją fotograficzną na k. 87 akt administracyjnych. Jakkolwiek skarżący uważają, że nie wszystkie elementy zostały usunięte, to powołana powyżej dokumentacja fotograficzna zaprzecza ich twierdzeniom w pełni uzasadniając ocenę materiału dowodowego przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia – umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy zauważyć, że dopiero po trzeciej kontroli organ uznał fakt rozebrania wykonanych elementów, zatem nie uczynił tego pochopnie, bez dokładnego sprawdzenia. Powtórzyć też trzeba za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, iż kwestia ewentualnej zmiany stosunków wodnych na gruncie nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że samo nawiezienie ziemi na grunt i wyrównanie terenu nie powoduje powstania obiektu budowlanego i nie daje podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 29.05.2009 r., II SA/Kr 564/09, WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2005 r. II SA/Gd 765/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując – w sprawie niniejszej na skutek usunięcia w toku postępowania administracyjnego wykonanych bez zgłoszenia budowlanego elementów podjazdu nastąpił brak przedmiotu postępowania. Zobowiązywało to organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji umarzającej to postępowanie. Dlatego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).