II SA/Bk 607/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K.P.M. Sp. z o.o. Sp. k. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) w związku uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zwierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży; uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Ł.; uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2005 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. oraz art. 104 kpa i po rozpatrzeniu wniosków: - spółki z o.o. K. Polska Markety we W. z dnia [...] maja 2008 r., - W.B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., uzupełnionego [...]maja 2008 r., - B.B. z dnia [...] maja 2008 r., - K.J. z dnia [...] maja 2008 r., - E. S.A. Hurtowni w Ł. z dnia [...] maja 2008 r., - J.M. Dystrybucja S.A. w K. z dnia [...] maja 2008 r., - spółki z o.o. L. Polska z dnia [...] maja 2008 r., o wydanie zezwoleń na sprzedaż na terenie Ł. napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% i powyżej 18% alkoholu, odmówił wydania wszystkim podmiotom takich zezwoleń. Powodem odmowy udzielenia zezwoleń był brak na dzień wydania decyzji, tj. [...] lipca 2008 r., wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. w strefie limitów ustalonych w ilości 25 punktów, uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] marca 2003r. wykorzystanych na dzień wydania decyzji. Organ wyjaśnił, że sprawa wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych objętych limitem jednego wolnego punktu została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] maja 2008 r., obejmującą wnioski przedsiębiorców złożone w miesiącu lutym i marcu br. W dacie opiniowania wniosków przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (MKRPA) – decyzja ta była nieprawomocna z racji na złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2008 r. (nr [...]) sprawa została zakończona, gdyż tą decyzją ostatecznie został rozdysponowany 1 wolny punkt sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o którym mowa w postanowieniu MKRPA w Ł. W odwołaniu od tej decyzji spółka z o.o. "K. Polska Markety" we W. podniosła, że swój wniosek złożyła w dacie [...] maja 2008 r., tj. przed dniem wydania decyzji z [...] maja 2008 r., która rozdysponowała jednym wolnym punktem sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Ł. Skarżący składając swój wniosek był przekonany, że istnieje wolny punkt sprzedaży alkoholu, ponieważ utwierdzało w tym postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, które wskazywało wyraźnie na niewykorzystanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta. Odwołujący się podkreślał swój wkład w inwestycje na rzecz miasta oraz sygnalizowanie władzom miasta, co najmniej od roku woli sprzedaży napojów alkoholowych, objętych limitem, w budowanym markecie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją dnia [...] lipca 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy po przypomnieniu zasad przyznawania zezwoleń na imitowaną sprzedaż napojów alkoholowych stwierdził, że argumenty dotyczące przebiegu budowy sklepu K. oraz poczynionych przez skarżącą nakładów na realizację prac i inwestycji na rzecz miast, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta. Gdyby organ dysponował wolnym punktem, to uwzględnienie faktu poniesienia nakładów na realizację inwestycji na rzecz miasta stanowiłoby dyskryminację innych podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, które takich nakładów nie poniosły i byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, na który skarżąca powołuje się w odwołaniu. Również fakt sygnalizowania władzom miasta konieczności rozwiązania braku miejsc w limicie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji. Wiążący jest bowiem limit 25 punktów wynikający z uchwały RM w Ł. z [...] marca 2003 r. (Nr [...]), która jest prawem miejscowym. SKO podkreśliło, że w dacie przekazywania wniosku spółki K. do zaopiniowania przez MKRPA w Ł., tj. [...] maja 2008 r., Prezydent Miasta faktycznie dysponował jednym wolnym punktem sprzedaży albowiem decyzja organu I instancji rozdysponowująca tym punktem zapadła [...] maja 2008 r. i stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Ł. nie miał przy tym obowiązku informowania spółki o toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji z dnia [...] maja 2008 r., gdyż skarżąca nie była stroną w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Kolegium podkreśliło, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2008 r. było wszczęte w dniu 18 lutego 2008r. i też było prowadzone z zastosowaniem przepisu art. 62 kpa. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego K. Polska Markety spółka z o.o. we W. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 62 kpa i niezastosowanie art. 10 kpa, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy i zdeterminowały w sposób bezpośredni treść stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem strony skarżącej organ rażąco naruszył prawo odmawiając spółce udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2008 r. i uzasadniając tę odmowę faktem nieistotnym procesowo, tj. tym, iż wniosek skarżącej został złożony po trzech miesiącach od wszczęcia pierwszego postępowania. Skarżący wyraził stanowisko, że sąd swoim wyrokiem powinien objąć również decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 2008 r., kończącą postępowanie, w którym skarżąca spółka powinna była uczestniczyć jako strona i faktycznie uczestniczyła od daty złożenia wniosku z [...] maja 2008 r. Podnosząc powyższe zarzuty i szczegółowo je rozwijając w uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO w Ł. z [...] lipca 2008r. oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, albowiem jej zarzuty były nieuzasadnione, Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zarzuty rozpoznawanej skargi sprowadzały się zasadniczo do naruszenia przez organy obu instancji art. 62 kpa, poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2008r., w pierwszym postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2008r., a rozpoznanie go w nowym postępowaniu, które zwieńczyła decyzja odmowna z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższe naruszenie – zdaniem skarżącej – skutkowało także uchybieniem przepisowi art. 10 kpa. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i nie naruszając procedury administracyjnej, w tym wskazanym w skardze przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), w szczególności art. 18 ust. 1, 2, 3 i 3a i art. 12 ust. 1. Ponieważ zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ww. ustawy, to trzeba wyprowadzić wniosek, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. 2007, Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W sprawie niniejszej główny powód odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5%, jakim był brak wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. - nie był przez stronę kwestionowany. Skarżąca zarzucała natomiast naruszenie przez organy obu instancji art. 62 kpa (kwestia połączenia spraw wszystkich wnioskodawców o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu do łącznego rozpoznania) W ocenie sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - organ administracji przy łącznym rozpoznawaniu wniosków także innych przedsiębiorców, nie naruszył żadnej normy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest kwestią bezsporną zarówno na gruncie doktryny, jak i orzecznictwa sądowego, że w przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie - w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością pewnych dóbr (zezwoleń) - o przydziale tych dóbr orzeka w formie jednej (wydawanej w trybie art. 62 kpa) decyzji uznaniowej, rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. A zatem w treści takiej jednej uznaniowej decyzji organ zezwalający musi wyjaśnić, jakimi prawnymi kryteriami i przesłankami kierował się wydając komuś zezwolenie oraz jakie przesłanki miał na względzie przy odmowie wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. prawidłowo uzasadnił przyczynę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu wnioskodawcom, którą to decyzję słusznie zaakceptował organ odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Ł. nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 62 kpa. W toku postępowania wszczętego z wniosku skarżącej i innych podmiotów o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa) na terenie miasta Ł., organy obu instancji nie uchybiły przepisowi art. 62 kpa, albowiem podania wszystkich wnioskodawców o wydanie zezwolenia zostały rozpoznane łącznie w jednym postępowaniu. Inną rzeczą jest kwestia - zarzucana skargą - o naruszenie tego przepisu poprzez rozpoznanie wniosku skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, nie zaś w postępowaniu poprzednim, zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2008r. Otóż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż sąd winien dokonać analizy legalności poprzedniego postępowania o wydanie zezwolenia, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r. Zgodnie z doktryną "nie może być wątpliwości co do tego, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem. Wniosek ten da się wywieść z art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a. [Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi], którego nie wolno pomijać interpretując art. 135 tej ustawy, a zwłaszcza zawarty w nim zwrot: "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Objęcia zakresem orzekania także decyzji zapadłej w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania" (vide: Zbigniew Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Katowicach z dnia 27.10.2004 r., II SA/Ka 2352/02. Teza nr 1, Lex Nr 58570/1, OSP 2007, Nr 3, poz. 25). Odnośnie przepisu art. 135 ustawy z 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który powołuje się strona skarżąca - warto wskazać za głosami literatury, iż wyznacza on jedynie zakres kompetencji jurysdykcyjnych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tak ujęta przesłanka pozostawia składowi orzekającemu pewną swobodę oceny. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji, rodzi po stronie sądu obowiązek zastosowania dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Nie odpowiada mu wszakże - ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów regulujących wymagania formalne związane z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - uprawnienie procesowe skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania owych aktów lub czynności. Sąd administracyjny nie musi zatem ustosunkować się do złożonego w tym przedmiocie wniosku (vide: Zbigniew Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych. Teza nr 1, Lex Nr 59386/1, PiP 2007, Nr 4, poz. 31). Tutejszy sąd administracyjny stoi na stanowisku, iż objęcia zakresem orzekania także decyzji zapadłej w sprawie "materialnej", ale wydanej w innym postępowaniu, nie można uzasadniać koniecznością końcowego załatwienia sprawy niniejszej. Poprzednie postępowanie zostało ostatecznie zakończone decyzją SKO w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r., która to decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zaś kwestia rozpatrzenia ponownych wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na warunkach obowiązujących w dacie rozstrzygania i zgodnie z aktualnymi na ten dzień (tj. [...] lipca 2008 r.) limitami, nałożonymi uchwałą RM w Ł. (Nr [...]) z dnia [...] marca 2003 r. Zdaniem sądu, wpłynięcie wniosku skarżącej spółki w dniu [...] maja 2008 r. nie kolidowało w wydaniu w poprzedniej sprawie rozstrzygnięcia z [...] maja 2008r. Okoliczność, że - na etapie postępowania, w którym organ zmierza do jego zakończenia czekając tylko na upływ 7 – dniowego terminu do wypowiedzenia się stron co do zebranego materiału dowodowego - wpływa kolejny wniosek o wydanie zezwolenia, nie może hamować tego postępowania. Istota i cel postępowania administracyjnego sprowadza się do szybkiego zakończenia sprawy (art. 12 kpa). Organ musi mieć możliwość skutecznego prowadzenia tego postępowania i możliwość zakończenia go w jak najszybszym czasie, bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa). Przyjmując zaś stanowisko skarżącej, w przypadku wpłynięcia kolejnych wniosków innych przedsiębiorców, organ musiałby rozpoznawać je w jednym postępowaniu, które de facto trwałoby w nieskończoność. Składanie kolejnych wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu, bez względu na etap prowadzonego postępowania, nie może skutkować jego przewlekłością. To organ prowadzi postępowanie w sprawie, będąc jego "gospodarzem". W ramach swoich uprawnień winien kontrolować przebieg postępowania i wyznaczać granice poszczególnych jego etapów. Organ nie może pozostawać bez wpływu na przebieg prowadzonego przez siebie postępowania. Przyjmując zaś koncepcję strony skarżącej, istniałoby zagrożenie, że organ blokowany kolejnymi wnioskami, nie mógłby w ogóle zakończyć tego postępowania, lub ulegałoby ono znacznemu przewlekaniu. Taka zaś sytuacja jest niedopuszczalna. Organ pierwszoinstancyjny miał prawną możliwość rozpoznania nowych wniosków w kolejnym postępowaniu. Pomimo, że poprzednie postępowanie formalnie zakończono decyzją z [...] maja 2008 r., to nic nie stało na przeszkodzie, by wniosek skarżącej spółki z dnia [...] maja 2008 r., rozpoznać już w nowym postępowaniu. Reasumując, zdaniem tutejszego sądu administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2008 r., zaakceptowanej następnie przez organ odwoławczy orzekano w granicach przepisów ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zachowały wszystkie zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie sądu, organ w ramach swoich uprawnień miał możliwość rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2008 r. w nowym postępowaniu, a nie w tym zakończonym decyzją z [...] maja 2008 r. Nie naruszono przy tym zarzucanych w skardze przepisów art. 62 kpa, czy też art. 10 kpa. Strona skarżąca była informowana o przebiegu sprawy i miała możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd nie bada natomiast legalności poprzedniego postępowania prowadzonego w innej sprawie, albowiem – zdaniem sądu – nie ma to istotnego wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Także kwestia ewentualnego dopuszczenia do udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2008 r., nie może być badana w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).