II SA/Bk 611/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na zalecenia pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr KO.8230.21.2023 w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości oddala skargę. Przedmiotem złożonej do tut. Sądu Administracyjnego skargi A. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływanej jako: Spółka") są zalecenia pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych (dalej w skrócie: "PWIJHARS") z dnia 7 sierpnia 2024 r. nakazujące Spółce w zakresie Oddziału w S. prowadzić proces wychładzania poubojowego tuszek z kurczaka w taki sposób, aby filety z piersi kurczaka spełniały wymagania w zakresie zawartości wody wchłoniętej, określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 543/2008. Zaskarżone zalecenia zostały wydane na podstawie art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1980 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa"). Jak wynika z akt sprawy, wydanie zaskarżonych zaleceń miało związek z wynikami kontroli przeprowadzonej przez PWIJHARS w dniu 24 stycznia i 13 lutego 2023 r. w A. Sp. z o.o. Oddział w S. w zakresie jakości handlowej mięsa drobiowego. Wskutek tejże kontroli oraz badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Laboratorium Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Kielcach oraz Laboratorium Specjalistyczne Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Poznaniu, stwierdzono, że badana próbka mięsa drobiowego nie spełniała wymagań zawartych w załączniku VIII do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2008 wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do mięsa drobiowego, ze względu na zawyżony współczynnik masy wody W/masy białka RP. Stwierdzony zawyżony współczynnik świadczący o zawyżonej zawartości wody dodanej (wchłoniętej) w partii kontrolowanego fileta z piersi kurczęcej kl. A (świeżego schłodzonego) został zakwalifikowany przez organ jako zafałszowanie w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. a) ustawy. W oparciu o powyższe okoliczności PWIJHARS decyzją z dnia 31 lipca 2023r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 30.000 zł, za wprowadzenie do obrotu przez spółkę A. Sp. z o.o. Oddział w S. partii 200 kg zafałszowanego Fileta z piersi kurczęcej kl. A, świeżego schłodzonego. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych (dalej w skrócie: "GIJHARS"), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 28 listopada 2023r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ ustalił dodatkowo, że taka sama nieprawidłowość, tj. zawyżony współczynnik masy wody W/masy białka RP, w produkcie tego samego rodzaju - w filecie z piersi kurczaka klasy A świeżym, została stwierdzona podczas wcześniejszej kontroli, przeprowadzonej przez inspektorów PWIJHARS w Białymstoku w dniach 26 kwietnia i 13 maja 2022r. w A. Sp. z o.o. Oddział w S. Wówczas wydano zalecenia pokontrolne z 23 grudnia 2022 r. wzywające Spółkę jako producenta do usunięcia nieprawidłowości w terminie niezwłocznym, nie później niż 7 dni od dnia otrzymania pisma, poprzez prowadzenie procesu wychładzania poubojowego tuszek z kurczaka w taki sposób, aby filety z piersi kurczaka spełniały wymagania w zakresie zawartości wody wchłoniętej, określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 543/2008. Zobowiązano także Spółkę do poinformowania organu o sposobie wykonania zaleceń niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od daty upływu terminu wskazanego do usunięcia nieprawidłowości. Pełnomocnik Strony pismem z 29 grudnia 2022 r. wyjaśnił, że Spółka Oddział w S. prowadzi proces wychładzania tuszki metodą owiewowo-natryskową i otrzymuje wyniki na poziomie nieprzekraczającym 2%, na co posiada stosowne badania. Powtórna kontrola przeprowadzona w Spółce (Oddział w S.) w dniach 24 stycznia 2023 r. i 13 lutego 2023 r. wykazała, że zalecenia te nie zostały wykonane, ponieważ ponownie wykazano zawyżony współczynnik masy wody W/masy białka RP w partii 200 kg Fileta z piersi kurczącej kl. A, świeżego, schłodzonego. W tych okolicznościach PWIJHARS decyzją z dnia 2 października 2023 r., na podstawie art. 40a ust. 2 ustawy, wymierzył A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 3.200 zł za nieusunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniach 26 kwietnia i 13 maja 2022 r. w Spółce, w terminie określonym w ww. zaleceniach pokontrolnych z 23 grudnia 2022 r. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, a GIJHARS decyzją z dnia 29 stycznia 2024r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Uwzględniając powyższe okoliczności PWIJHARS w dniu 7 sierpnia 2024 r. wydał kolejne zalecenia pokontrolne wzywające Spółkę do usunięcia wskazanej nieprawidłowości w terminie niezwłocznym, nie później niż 7 dni od dnia otrzymania pisma, poprzez: prowadzenie procesu wychładzania poubojowego tuszek z kurczaka w taki sposób, aby filety z piersi kurczaka spełniały wymagania w zakresie zawartości wody wchłoniętej określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 543/2008. Spółka została zobowiązana jednocześnie do poinformowania PWIJHARS o sposobie wykonania powyższych zaleceń, niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od daty upływu terminu wskazanego do usunięcia nieprawidłowości. Pismem z dnia 6 września 2024 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu Administracyjnego skargę na powyższe zalecenia pokontrolne zarzucając im naruszenie art. 30b ustawy poprzez sformułowanie zaleceń przez organ w sposób nieprecyzyjny i lakoniczny, co skutkowało tym, że skarżąca Spółka nie wie dokładnie jakie czynności powinna podjąć, aby w procesie wychładzania poubojowego tuszek z kurczaka uzyskać poziom zawartości wody wchłoniętej określony w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 543/2008. Powołując się na powyższe naruszenia pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonych zaleceń oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że zalecenia pokontrolne są sformułowane w sposób nieprecyzyjny i lakoniczny oraz nie wynikają z protokołu kontroli z dnia 13 lutego 2023r. Zdaniem autora skargi organ formułując zalecenia pokontrolne winien je dokonywać w sposób jednoznaczny, czytelny i jasny, w zakresie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń i nakładanych obowiązków. Uznać należy to za element konieczny i wymagany, który organ powinien prawidłowo sformułować tym bardziej, że konsekwencje niezastosowania się do zaleceń mogą być dla zobowiązanego podmiotu bardzo dotkliwe, na co wskazuje treść pouczenia udzielonego Skarżącej w niniejszej sprawie. Organ ma prawo skontrolować po terminie wskazanym w zaleceniach, celem ustalenia, czy zostały one wykonane, a adresat zaleceń powinien wiedzieć, kiedy się takiej kontroli może spodziewać. Tymczasem, zdaniem Spółki, przedstawione przez nią wyniki pomiaru wodochłonności z okresu od dnia od dnia 2 do 24 stycznia 2023 r., wykazujący na prowadzenie badań pod tym kątem i spełnienia wymagań w tym zakresie, określonych rozporządzeniem Komisji (WE) nr 543/2008 wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie niektórych norm handlowych norm handlowych w odniesieniu do mięsa drobiowego. Jak podkreślono, Zakład stosuje dopuszczalną w załączniku nr III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2008 metodę schładzania owiewowo-natryskową i przeprowadza kontrolę wchłaniania wody zgodnie z załącznikiem nr IX do tego rozporządzenia, gdzie wynik kontroli nie przekracza poziomu 1% przy stosowanej metodzie schładzania, pomimo dopuszczalnego poziomu 2%. W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę organ stwierdził, że jest ona bezzasadna i jako taka powinna zostać odrzucona, względnie oddalona w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowany w niniejszej sprawie akt w postaci zaleceń pokontrolnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych z dnia 7 sierpnia 2024r. nie jest bowiem dotknięty wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2024., poz. 635 ze zm., dalej "p.p.s.a."), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności, biorąc pod uwagę wniosek organu o odrzuceniu skargi, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem administracyjnym. W aktualnym orzecznictwie sądowym nie budzi bowiem wątpliwości, że zalecenia pokontrolne, o których mowa w przepisie art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, są wiążącym poleceniem administracji w stosunku do kontrolowanego. Niezastosowanie się do nich jest obwarowane sankcją, dlatego też zasadne jest sklasyfikowanie zaleceń pokontrolnych jako innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a i uznanie kognicji sądu administracyjnego w tym zakresie (tak m.in. NSA w postanowieniu z 4 listopada 2014r., sygn. akt, II GSK 2522/14, Lex nr 1533882 oraz WSA w Gliwicach w wyroku z 24 kwietnia 2017r., sygn. III SA/Gl 1636/16, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrolowane w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne zostały wydane w oparciu o art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Niewątpliwie powołany przepis został sformułowany przez ustawodawcę w sposób bardzo ogólny, jeśli chodzi o treść zaleceń pokontrolnych. Wynika z niego, że aby móc wystosować do kontrolowanego zalecenia pokontrolne, w toku kontroli musi dojść do stwierdzenia nieprawidłowości. Przy czym ważne jest również, że zalecenia pokontrolne, w przeciwieństwie do wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, nie odnoszą się zatem do konkretnego produktu, ale mają charakter ogólny i są wydawane w celu uniknięcia przez kontrolowanego nieprawidłowości w przyszłych kontrolach. Taki też "ogólny" charakter, w ocenie sądu, mają wydane w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne, w ramach których organ zobowiązał skarżącą Spółkę. Przy czym, jak stanowi analizowany art. 30b ustawy, warunkiem wydania zaleceń pokontrolnych jest przeprowadzenie kontroli prawidłowej ze względów formalnych oraz rzetelne wykazanie nieprawidłowości w protokole takiej kontroli. W tym miejscu należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Pod pojęciem jakości handlowej należy rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy oznakowanie artykułu rolno-spożywczego zawiera informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno-spożywczego, w szczególności: 1) nazwę pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu, 2) inne dane umożliwiające identyfikację artykułu rolno-spożywczego oraz odróżnienie go od innych artykułów rolno-spożywczych. Zgodność informacji, o których mowa w ust. 1 ze stanem faktycznym zapewnia producent, który po raz pierwszy wprowadził do obrotu artykuł rolno-spożywczy (art. 7 ust. 3 ustawy). Producent oznacza osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która: a) produkuje lub paczkuje artykuły rolno-spożywcze, lub b) wprowadza artykuły rolno-spożywcze do obrotu, jeżeli działalność ta jest zarejestrowana na terytorium któregoś z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 3 pkt 9 ustawy). Obrót w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy to czynności, o których mowa w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 tj. "wprowadzenie na rynek" co oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka wprowadzając do obrotu kontrolowany produkt po raz pierwszy jest producentem o którym mowa w art. 3 pkt 9 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony prawidłowo w toku prowadzonego postępowania kontrolowanego, bezsprzecznie też dowodzi, że Spółka dopuściła się nieprawidłowości, wprowadzając do obrotu produkt w postaci: Filet z piersi kurczaka kl. A niespełniający wymagań zawartych w załączniku VIII do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2008 wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do mięsa drobiowego, ze względu na zawyżony współczynnik masy wody W/masy białka RP. Jak wynika z pkt 6.4 tego załącznika, najwyższy dopuszczalny współczynnik W/RP wynosi dla fileta z piersi kurczaka bez skóry 3,40 tymczasem podczas badania otrzymano wynik: 3,48 (sprawozdanie z badań z dnia 30 stycznia 2023r.). Przekroczenie dopuszczalnej normy w zakresie ww. współczynnika wykazano również badanie wtórnika kontrolowanego produktu, podczas którego otrzymano wynik: 3,65 (sprawozdanie z badań nr 161/K/2023/LP). Ustalenia kontroli zawarto w protokole kontroli w obrocie detalicznym nr KO.8230.21.2023 z dnia 13 lutego 2023 r. Nieprawidłowości potwierdziły badania laboratoryjne przeprowadzone przez akredytowane Laboratorium Specjalistyczne Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Kielcach oraz Laboratorium Specjalistyczne Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Poznaniu (gdzie zbadany został wtórnik próbki kontrolowanego produktu). Wyniki badania wykazały, że badana próbka mięsa drobiowego nie spełniała wymagań zawartych w załączniku VIII do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2008 wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do mięsa drobiowego, ze względu na zawyżony współczynnik masy wody W/masy białka RP. Na podstawie powyższych ustaleń PWIJHARS uznał kontrolowaną partię Fileta z piersi kurczęcej kl. A (świeżego, schłodzonego) za artykuł rolno – spożywczy zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. a) ustawy. Ustalenie przez organ kontrolujący zawyżonego współczynnika masy wody W/masy białka RP świadczącego o zawyżonej zawartości wody dodanej, tj. wchłoniętej w kontrolowanej partii fileta z piersi kurczęcej, uprawniało zatem organ do wydania zaleceń pokontrolnych. Nieuzasadnione są zaś zarzuty skargi w zakresie przyjęcia, jakoby wydane "zalecenia pokontrolne niiak miały się do rzeczywistego powodu zawyżonego poziomu wody wchłoniętej". Po pierwsze, nie jest obowiązkiem organu dochodzenie rzeczywistego powodu zawyżonego współczynnika wody w kontrolowanych produktach, a stwierdzenie czy produkty te są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami. Po drugie, skarżąca Spółka w nie wskazała na czym opiera twierdzenia w tym zakresie. Sąd podziela zaś stanowisko organu, że w przypadku wyliczenia współczynnika W/RP (określającego całkowitą zawartość wody), co do zasady nie podaje się niepewności pomiaru, bowiem określony w pkt 6.4. załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2008 maksymalny współczynnik jest wartością graniczną i ostateczną, o czym świadczy użycie w tym przepisie zwrotu: "najwyższy dopuszczalny współczynnik W/RP wyznaczony niniejszą metodą" (metodą schładzania) wynosi". Ponadto, jak wynika wprost z cyt. przepisu najwyższy dopuszczalny współczynnik W/RP (a zatem bez względu na zastosowaną metodę schładzania) wynosi dla fileta z piersi kurczaka bez skóry - 3,40, tymczasem kontrolowana partia produktu miała wynik: 3,48, a badania wtórnika tej partii wykazało wskaźnik: 3,65, a zatem bezsprzecznie przekraczający dopuszczalną normę. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut dotyczący ogólnikowości sformułowanych zaleceń. Sposób w jaki skarżąca Spółka zapewni wymaganą przepisami prawa żywnościowego jakość wprowadzanych do obrotu artykułów rolno-spożywczych zależy wyłącznie od skarżącej, jako producenta w rozumieniu art. 3 pkt 9 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy. Istotne jest to, że w zaleceniach pokontrolnych doprecyzowano, że w odniesieniu filetów z piersi z kurczaka – by współczynnik W/RP określający całkowitą zawartość wody, nie przewyższał wartości wskazanej w pkt. 6.4. załącznika nr VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2008. Stronie zatem pozostawiono swobodę w zakresie metod doprowadzenia przez Spółkę do osiągnięcia rezultatu określonego w zaleceniach. Działanie organu w tym względzie miało jedynie na celu ochronę interesów konsumenta. Sąd nie doszukał się też naruszenia innych przepisów prawa materialnego i jak też postępowania, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych zaleceń z obrotu prawnego. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.