II SA/Bk 614/13

II SA/Bk 614/13 POSTANOWIENIE Dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym wniosku B. S., B. T., S. G., T. B., M. C., T. C., A. P. i M. P. o wstrzymanie wykonania w sprawie ze skargi Wojewody P. oraz B. S., B. T., S. G., T. B., M. Ch., T. C., A. P. i M. P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały II SA/Bk 614/13 UZASADNIENIE W dniu [...] maja 2013 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. Skargę na powyższą uchwałę złożyli do sądu administracyjnego: Wojewoda P. (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 614/13) oraz rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej Szkoły: B. S., B. T., S. G., T. B., M. C., T. C., A. P. i M. P. (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 615/13). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 lipca 2013 r. sprawa II SA/Bk 615/13 została połączona ze sprawą II SA/Bk 614/13 i obydwie są prowadzone pod jedną sygnaturą II SA/Bk 614/13 (k. 38, 39). W skardze rodziców uczniów likwidowanej Szkoły złożono wniosek o "Zabezpieczenie skargi poprzez zawieszenie Uchwały [...] na czas procesu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym". Uzasadniając ten wniosek wskazano, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia prawa, bowiem rodzice nie zostali w terminie ustawowym powiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły. Wywiedziono również, że "Istnieje [...] uzasadniona obawa, że Rada Gminy P. będzie usiłowała przedłużyć proces, tak aby rok szkolny 2013/2014 nie rozpoczął się w Szkole Podstawowej w Ż.". Organ w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do powyższego wniosku, natomiast w piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r., przesłanym na wezwanie sądu, przedstawił czynności podjęte po wydaniu zaskarżonej uchwały. Wskazał, że wszystkim pracującym w likwidowanej Szkole nauczycielom zostały w dniach 20, 21, 23 maja 2013 r. wypowiedziane umowy o pracę, zaś nauczycielom mianowanym i zatrudnionym na czas określony zostały do wypłaty odprawy na dzień 1 września 2013 r. Jedyny zatrudniony w placówce pracownik obsługi (pracowników administracyjnych nie zatrudniano) otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę w dniu 20 maja 2013 r. Wszystkie umowy czasowe ulegną rozwiązaniu z końcem sierpnia 2013 r. Przeprowadzono inwentaryzację majątku szkolnego, a na najbliższej sesji Rady Gminy Wójt wystąpi z wnioskiem o przeznaczenie budynku szkoły na cele ogólnospołeczne miejscowości Ż. Wyjaśniono również, że od dnia 1 września 2013 r. Zespół Obsługi Szkół zapewni uczniom uczęszczającym do likwidowanej Szkoły dojazd do szkół P. i O. Zorganizowano również dodatkowy kurs do P. o godz. 8.00, a uczniów będzie dowoził autobus własny Zespołu Obsługi Szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 (w tym uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Jak wynika z treści cytowanego przepisu: - wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu jest oparte na zasadzie skargowości. Sąd wydaje orzeczenie w przedmiocie wstrzymania tylko na wniosek skarżącego; - skutecznie wstrzymać można jedynie taki akt, który posiada cechę wykonalności; - wstrzymanie zależy od wykazania, że w wypadku wykonania zaskarżonego aktu wystąpi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowane zostaną trudne do odwrócenia skutki. Wykazanie tych okoliczności ciąży na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie skarżący żądają wstrzymania wykonania uchwały o likwidacji szkoły. Zdaniem składu orzekającego jest to akt podlegający wykonaniu, bowiem – w przypadku jego realizacji – następują konkretne zmiany w rzeczywistości, wskutek których przestaje funkcjonować placówka oświatowa, rozwiązywane są umowy o pracę z jej pracownikami i następuje zmiana miejsca kształcenia uczniów. Jest to zatem akt, co do którego może – po spełnieniu warunków ustawowych - zostać udzielona ochrona tymczasowa na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednolicie również przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Nie ma zatem do niej zastosowania przepis art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. wykluczający wstrzymywanie wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Wskazuje się obecnie w orzecznictwie, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem sformułowanym "w sposób konkretny (tak pod względem podmiotowym - jego adresaci to rodzice i dzieci likwidowanej jednostki, jak i przedmiotowym - skonkretyzowana jest dokładnie likwidowana szkoła). [...] ulega jednokrotnemu wykonaniu, a nie jak to jest właściwe dla aktów normatywnych o stricte takim charakterze (np. akty prawa miejscowego), wielokrotnie. Nadto, sam ustawodawca nie uznał (nie nazwał) uchwały o likwidacji szkoły aktem prawa miejscowego ani bezpośrednio, ani też pośrednio, np. poprzez wskazanie, że akt ten podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa (vide postanowienia NSA z dnia 31 sierpnia 2012 r., I OZ 670/12 oraz z dnia 18 września 2012 r., I OZ 691/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Również i z wyżej wskazanych powodów uchwała o likwidacji szkoły może być zatem poddana ocenie z punktu widzenia przesłanek wstrzymania wykonania sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wyżej wskazano, wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinien zawierać uzasadnienie, w którym zostaną przedstawione i wyłożone okoliczności przemawiające za wstrzymaniem tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem składu orzekającego wymaganiom tym nie sprostał wniosek złożony w sprawie niniejszej. Argumenty merytoryczne, a takie zostały przytoczone na uzasadnienie wniosku, nie mogą podlegać ocenie sądu na tym etapie rozstrzygnięcia. Przede wszystkim uzasadnienie wniosku sprowadza się do wskazania, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, bowiem, nie zachowano wszystkich norm regulujących kwestię zawiadomienia rodziców o likwidacji szkoły. Ta argumentacja, jak wyżej zauważono, nie może być jednak uwzględniona przez sąd rozpoznający wniosek na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem dotyczy ona legalności (zgodności z prawem) podjętej i zaskarżonej uchwały. Tymczasem postępowanie o wstrzymanie wykonania ma charakter wpadkowy, dotyczy tylko i wyłącznie kwestii skutków wykonania zaskarżonej uchwały z punktu widzenia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd w tym postępowaniu nie może odnosić się i wypowiadać w kwestii zgodności z prawem podjęcia uchwały. Będzie ona poddana ocenie sądu dopiero przy rozpoznawaniu skargi na rozprawie. Stąd też wskazany przez skarżących argument, mający w ich ocenie świadczyć o konieczności wstrzymania wykonania uchwały, nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia wniosku. Przypomnieć natomiast należy, na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że choć wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może nastąpić jedynie na wniosek skarżącego i to na nim spoczywa główny ciężar wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie, to już rozpoznanie takiego wniosku powinno być oparte na rozważeniu nie tylko okoliczności w nim wskazanych, ale też wszystkich innych, znanych sądowi z urzędu. Nadto sąd powinien mieć na uwadze nie tylko interes skarżącego, ale również interes prawny i stanowisko pozostałych uczestników postępowania (vide postanowienie NSA z dnia 5 października 2011 r., I OZ 732/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W niektórych orzeczeniach NSA zwraca się także uwagę, że wniosek na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinien być doręczony organowi i wszystkim stronom postępowania, aby mogły zająć co do niego stanowisko (tak w postanowieniach NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, z dnia 21 grudnia 2006 r., I OZ 1621/06, z dnia 17 maja 2011 r., II OZ 398/11, CBOSA). Uwzględniając powyższe stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej wziął pod uwagę, że uchwała o likwidacji szkoły została podjęta w dniu [...] maja 2013 r. Skarga została nadana do sądu w dniu 23 lipca 2013 r. (wpłynęła 25 lipca 2013 r.). Zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały mógł zostać rozpoznany dopiero po uzupełnieniu braków formalnych skargi, co nastąpiło w dniu 5 sierpnia 2013 r. (k. 62). Z uwagi na znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały do momentu przedstawienia wniosku do rozpoznania (prawie trzy miesiące) należało zatem wziąć pod uwagę stopień zaawansowania procesu likwidacji szkoły. W tym celu zarządzeniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. zażądano od organu likwidującego szkołę dodatkowych informacji, udzielonych niezwłocznie, bo w dniu 13 sierpnia 2013 r. i charakteryzujących proces likwidacyjny (k. 71, 75). Mając tak zgromadzony materiał dowodowy dotyczący przesłanek rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. i uwzględniając wskazaną wyżej linię orzecznictwa nakazującą rozważenie interesów wszystkich uczestników postępowania, którą skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości, wzięto pod uwagę, że licznie obecnie przeprowadzane przez samorządy likwidacje szkół wiążą się z negatywnymi następstwami dla uczniów i ich rodziców, związanymi z koniecznością przeorganizowania życia rodzinnego, stresem dzieci związanym z koniecznością aklimatyzacji w nowym środowisku itp. Te zatem okoliczności, nawet niepowołane w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, sąd dostrzega z urzędu, bowiem wynikają z zasad doświadczenia życiowego. Wyważając interes rodziców i interes organu prowadzącego do tej pory placówkę sąd miał jednak również obowiązek uwzględnić informacje o stopniu zaawansowania procesu likwidacji szkoły. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem udzielenie ochrony tymczasowej w sytuacji, gdy proces likwidacyjny jest wysoce zaawansowany lub ukończony. Jak wynika z dodatkowo nadesłanej przez organ informacji, stopień zaawansowania likwidacji w przypadku spornej placówki jest znaczny: nauczycielom mianowanym i posiadającym umowy o pracę na czas nieokreślony, jak również jedynemu pracownikowi obsługi, umowy o pracę wypowiedziano kilka dni po podjęciu uchwały o likwidacji szkoły. Okres wypowiedzenia umów kończy się z dniem 31 sierpnia 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika także, że umowy z pozostałymi nauczycielami ulegną rozwiązaniu z końcem sierpnia 2013 r. Nadto, co wskazano w nadesłanej informacji, przeprowadzono inwentaryzację majątku szkolnego oraz przedstawiono plan zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły dojazdu do nowych placówek. Nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie doszło już do likwidacji placówki, a z początkiem roku szkolnego faktycznie nie byłoby osób, które mogłyby zapewnić dzieciom właściwą opiekę i kształcenie, a placówce właściwe funkcjonowanie. Jednocześnie zapewniono funkcjonowanie dzieci w nowych warunkach organizując dojazdy. Uwzględniając zatem zarówno interes skarżących jak i interes gminy, nie można jednak pominąć faktu, że placówka została praktycznie zlikwidowana. Dlatego też stwierdzić należało brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Dostrzegając oraz rozumiejąc obawy rodziców uczniów, nie można obecnie przesądzić, że zmiana miejsca kształcenia dzieci ma charakter zdecydowanie negatywny. Nie da się wykluczyć, że aklimatyzacja przebiegnie pozytywnie i nowe warunki będą co najmniej identyczne z poprzednimi. Przedmiotowa zmiana miejsca kształcenia uczniów nie jest również zmianą nieodwracalną. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie I OZ 670/12 "Jeżeli okaże się, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej uchwała o likwidacji szkoły zostanie, nawet nieprawomocnie, wyeliminowana z obrotu prawnego [...], wówczas Gmina [...] będzie zobowiązana do zapewnienia funkcjonowania zlikwidowanej placówki w poprzedniej formule. Gmina poniesie także odpowiedzialność odszkodowawczą za ewentualne szkody powstałe w związku z wadliwą likwidacją publicznej szkoły podstawowej [...]" (CBOSA). Mając na uwadze, że w sprawie nie ustalono niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a na tym etapie postępowania sąd nie może dokonywać oceny merytorycznej skargi, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.