II SA/Bk 615/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i zobowiązania do przedstawienia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia [...].04.2007r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2007 r. M. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zalegalizowanie przyłącza kanalizacyjnego na jego posesji przy ulicy A. K. w B. Podał, że przyłącze zostało wykonane ok. 10 lat temu podczas przeprowadzania sieci kanalizacyjnej na ulicy K. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ustawy Prawo budowlane, a następnie jej uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał postanowienie w dniu [...] kwietnia 2007 r. w oparciu o treść art. 81 c Prawa budowlanego, mocą którego zobowiązał M. W. do sporządzenia w zakreślonym terminie następujących dokumentów: - rysunków uwzględniających zakres i sposób wykonania przyłącza kanalizacyjnego, sporządzonych przez uprawnioną osobę, - projektu zagospodarowania działki, wykonanego na mapie geodezyjnej poinwentaryzacyjnej w skali 1:500 przez uprawnioną osobę, - oświadczenia osoby uprawnionej o zgodności wykonania robót budowlanych ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji podał, że M. W., bez uzyskania pozwolenia na budowę wybudował w 1998 r. przyłącze kanalizacyjne do istniejącego budynku mieszkalnego na swojej nieruchomości. Postępowanie administracyjne zmierza do legalizacji obiektu, w związku z czym nałożono na inwestora obowiązki w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w celu ustalenia, czy wybudowane przyłącze można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania M. W. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30.09.2008r. następujących dokumentów: - oceny technicznej robót, określającej zakres, sposób i zgodność ich wykonania ze sztuką budowlaną i przepisami prawa, sporządzonej przez uprawnioną osobę w zakresie instalacji sanitarnych; - projektu zagospodarowania działki, wykonanego na mapie poinwentaryzacyjnej w skali 1:500, sporządzonego przez uprawnioną osobę i uzgodnionego z gestorem sieci – Wodociągami B., - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przyłącza kanalizacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż legalizacja samowolnie wykonanego przyłącza podlegać będzie procedurze wynikającej z art. 51 i przy zastosowaniu przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że samowolnie wykonane przyłącze znajduje się pod powierzchnią ziemi i organ nie miał możliwości oceny jakości wykonanych robót, zostały nałożone na inwestora obowiązki na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie potrzeby wydania postanowienia nakładającego obowiązki na inwestora z tym, że w swoim postanowieniu dokonał ich doprecyzowania poprzez zażądanie od inwestora oceny technicznej, zamiast rysunku oraz dokonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego. M. W. zaskarżył postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez pominięcie tej normy prawnej przez organy, - naruszenie § 122 – 127 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), - naruszenie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie W uzasadnienie skargi, Skarżący wskazał, iż przyłącze kanalizacyjne zostało wybudowane zgodnie z przepisami a szambo zasypane. Dowodem na to jest stanowisko Wodociągów B. potwierdzone w piśmie z dnia 29 października 2007 r. oraz fakt podpisania umowy z gestorem sieci w dniu 16 czerwca 2008 r. o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Gdyby, zdaniem Skarżącego, przyłącze kanalizacyjne nie odpowiadało normom, to Wodociągi B. nie zawarłyby umowy. Skarżący dołączył do skargi zdjęcia wykonane przed zasypaniem przyłącza, pismo Wodociągów B. z 29 października 2007 r. oraz egzemplarz umowy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że postanowienie zostało wydane w celu uzupełnienia materiału dowodowego i nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego nie został, zdaniem Inspektora, naruszony, gdyż nie zwalniał on z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza, w okresie jego budowy. Zarzut naruszenia § 122 – 127 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. również nie został uznany przez organ za uzasadniony. Organ stwierdził, że dokumentacja fotograficzna nie jest dowodem na to, iż dotyczy spornego przyłącza i nie może stanowić podstawy do legalizacji przyłącza. Zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego było niezbędne, gdyż zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do jakości robót budowlanych. Obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki wykonany na mapie geodezyjnej poinwentaryzacyjnej wynika z art. 30 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego a obowiązek inwentaryzacyjny z art. 43 ust. 1 tejże ustawy. Zdaniem organu, umowa Skarżącego zawarta z Wodociągami B. nie jest dowodem na to, że przyłącze spełnia warunki techniczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu – częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżącego, ale również z innych względów. Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy również w innych aspektach, niż to ujmują zarzuty zawarte w skargach. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", stanowi m.in. o tym, że organ administracji, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego może nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w określonym terminie. Przepis powyższy ma charakter procesowy i winien być stosowany w związku z odpowiednim przepisem części szczegółowej ustawy (vide: wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 niepubl.). Przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczność ta musi być przez organ należycie wykazana. Nadto, zakres obowiązków, jaki może być nałożony tym przepisem dotyczy dostarczenia "ocen technicznych lub ekspertyz", a więc zwiera zamknięty katalog tych obowiązków. W sprawie niniejszej, organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. naruszył w całości przepis art. 81 c ust. 2 ustawy, wychodząc poza jego zakres. Natomiast, organ odwoławczy, dokonując "doprecyzowania" obowiązków (jak to stwierdza w uzasadnieniu), również naruszył w/w przepis w punktach 2 i 3 postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia: projektu zagospodarowania wykonanego na mapie poinwentaryzacyjnej o odpowiednich wymogach oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej – jest przekroczeniem normy prawnej przepisu art. 81 c ust. 2. W wyroku z dnia 22 marca 2007 r. – II OSK 177/06 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział stanowisko: 1. Artykuł 81 c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi, 2. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną o jakiej mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego (Lex nr 340191). Powyższy wyrok został, zresztą, wydany w wyniku uchylenia wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bk 384/05. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 12 października 2006 r. – II OSK 1192/05 (teza nr 3, Lex 289261). Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza stwierdza tylko położenie obiektu budowlanego na gruncie i stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy, jej sporządzenie jest wymagane każdorazowo po zakończeniu realizacji obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy. Jak stwierdza organ, legalizacja samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego będzie się odbywać na podstawie art. 51 ustawy, w którym przewiduje się nałożenie określonych obowiązków na inwestora. Jeśli chodzi o naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy w odniesieniu do pkt 1 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., to polega ono, zdaniem Sądu, na tym, że organ nie rozważył dogłębnie, czy istnieje "uzasadniona wątpliwość" co do stanu technicznego wykonanego przyłącza kanalizacyjnego. Pomijając złożone zdjęcia (co do których organ może mieć wątpliwości, czy dotyczą akurat kwestionowanego przyłącza), organ powinien dokonać oceny dowodu w postaci pisma Wodociągów B. z dnia 29 października 2007 r. Z treści tego pisma wynika, że gestor sieci "dokonał sprawdzenia przyłącza kanalizacyjnego pod względem zgodności z warunkami technicznymi i przepisami prawa". W piśmie tym zlecono Skarżącemu wykonanie dodatkowych czynności: odłączyć rynnę, adoptować szambo i zgłosić do ponownego sprawdzenia. Gdyby te czynności nie zostały wykonane, to Wodociągi nie zawarłyby ze Skarżącym umowy na odprowadzanie ścieków, a taka została jednak zawarta dnia 16 czerwca 2008 r. Przed podjęciem decyzji o nałożeniu na Skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej co do wykonanego przyłącza, organ winien dokonać oceny treści pisma gestora sieci z dnia 29 października 2007 r., ewentualnie zażądać dodatkowych wyjaśnień czy informacji na temat stanu technicznego przyłącza. Jeśli ocena istniejącego materiału dowodowego nie będzie wystarczająca, a stan techniczny spornego przyłącza będzie nadal budzić "uzasadnione wątpliwości" organu, to dopiero wówczas może zachodzić potrzeba wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy. W punkcie 1 zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 k.p.a., które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie.