II SA/Bk 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta T. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznającą W. R. zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków, leczenia oraz żywności w miesiącu styczniu 2017 r. w wysokości 50 zł i odmawiającą przyznania zasiłku celowego we wskazanym okresie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. W. R. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia, zakupu leków oraz pożywienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z upoważnienia Wójta T., przyznano W. R. zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków i żywności w styczniu 2017 r. w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku dokonania analizy sytuacji życiowej Wnioskodawcy ustalono, że mieszka on w domu matki, nad którą sprawuje opiekę. Prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku dla opiekuna i zasiłku okresowego. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z upoważnienia Wójta T., uchylono w całości ww. decyzję i odmówiono przyznania zasiłku celowego. Po rozpatrzeniu odwołania W. R. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne, które uniemożliwiały dokonanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Po wznowieniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie i przeprowadzeniu postępowania, kolejną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z upoważnienia Wójta T., uchylono w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z upoważnienia Wójta T., przyznającą W. R. zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków, leczenia i żywności w styczniu 2017 r. w wysokości 50 zł i odmówiono przyznania mu zasiłku celowego. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. wznowiono z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek W. R. o przyznanie zasiłku celowego. Wobec powzięcia informacji o tym, że Wnioskodawca jest studentem Uniwersytetu w B. i z tego tytułu pobiera stypendium, ponownie przeprowadzono wywiad środowiskowy. W jego wyniku oraz na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów ustalono, iż Wnioskodawca utrzymuje się z zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł, stypendium socjalnego w wysokości 1000 zł oraz stypendium dla niepełnosprawnych w wysokości 700 zł. Ustalono, że udokumentowany dochód W. R. stanowił w listopadzie 2016 r. kwotę 2.220,00 zł, a więc przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej - zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W związku z powyższym uznano, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r., przyznająca Wnioskodawcy zasiłek celowy, została wydana na podstawie niepełnych danych, bowiem nie poinformował on, że jest studentem studiów doktoranckich i pobiera z tego tytułu stypendium. W konsekwencji organ uznał, że zasiłek celowy został pobrany przez W. R. w styczniu 2017 r. nienależnie i podlega zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania W. R. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że dochód Wnioskodawcy stanowiący podstawę przyznania mu przedmiotowego świadczenia, był inny od zadeklarowanego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu Odwołującego się, iż stypendium wypłacane mu przez Uniwersytet w B. nie stanowi dochodu, bowiem otrzymywane jest z państwowego systemu oświaty. Organ odwoławczy powołał art. 90c ustawy o systemie oświaty wskazując, że jedynie wymienione tam formy pomocy materialnej podlegają odliczeniu od dochodu rodziny na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Skoro zatem uzyskiwane przez Odwołującego się stypendium nie należy do katalogu wymienionych tam świadczeń, brak było podstaw aby odliczyć je od dochodu W. R. Wobec powyższego zastosowanie miał art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył W. R., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, uczelnie stanowią integralną część narodowego systemu edukacji. W jego ocenie sformułowanie "system oświaty" z art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter generalny i nie uzasadnia wyłączenia z jego zakresu znaczeniowego szkolnictwa wyższego, tym bardziej, że ustawodawca nie określił szczegółowych ustaw na podstawie których pobierana jest pomoc materialna z systemu oświaty, ani też nie wyłączył stypendium pobieranego ze szkoły wyższej z zakresu pomocy pochodzącej z systemu oświaty. Dodatkowo Skarżący wskazał, że stypendium otrzymywane ze szkoły wyższej przeznaczane jest na potrzeby związane z nauką, a nie na wydatki związane z dofinansowaniem zakupu leków oraz ma charakter okresowy, w istocie jedynym źródłem utrzymania Wnioskodawcy jest zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. strona skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 8 ust. 12 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s. polegający na tym, że organy oparły się o zaświadczenie wystawione przez Uniwersytet w B. z dnia [...] lutego 2017 r., z którego wynika jedynie, jakie kwoty i w jakich miesiącach były Skarżącemu wypłacone z tytułu stypendiów, a nie wynika, jakie kwoty były należne. Działaniem tym organy, w ocenie Skarżącego, naruszyły także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta T. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.), w której ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje – jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło (w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia) 643 zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej /Dz.U. 2015, poz. 1058/), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pojęcie dochodu zostało natomiast zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s. jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jak stanowi z kolei art. 8 ust. 4 pkt 3 u.p.s., do tak ustalonego dochodu nie wlicza się m.in. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty. Zauważyć należy, że składniki dochodu unormowane zostały w katalogu zamkniętym, przy enumeratywnie wskazanych składnikach niebędących składową dochodu (wymienionych w art. 8 ust. 4 pkt 1-8 u.p.s.). Konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników, nie pozwala na rozszerzającą interpretację tego przepisu, bowiem określoną w nim enumerację negatywną uznać należy za zamkniętą (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II S.A./Łd 1247/13, LEX nr 1429764). Podkreślenia przy tym wymaga, że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi zawierać wyczerpujące uzasadnienie, w tym przypadku tym bardziej, że decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Zasiłek ten może jednak zostać przyznany jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W przypadku gdy wysokość dochodów, według stanu na miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, przekracza powyżej wspomnianą kwotę 643 zł, organ zobowiązany jest do odmowy przyznania zasiłku celowego niezależnie od zasadności przyznania pomocy społecznej. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie: w sytuacji gdy wnioskodawca nie spełnia wskazanego kryterium dochodowego organ nie ma możliwości przyznania świadczenia pieniężnego i niezależnie od zaistniałych trudności życiowych zobowiązany jest do negatywnego rozpatrzenia podania w przedmiotowym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 875/12). W sprawie bezspornym było, że W. R. otrzymał w listopadzie 2016 r. stypendium socjalne w wysokości 1000 zł oraz stypendium dla niepełnosprawnych w wysokości 700 zł - oba wypłacone przez Uniwersytet w B. w związku ze studiami doktoranckimi Wnioskodawcy. Kwestią sporną okazało się natomiast ustalenie wysokości dochodu Skarżącego w listopadzie 2016 r., tj. miesiącu poprzedzającym dzień złożenia przez niego wniosku o przyznanie zasiłku celowego, a w istocie interpretacja art. 8 ust. 4 pkt 3 u.p.s., sprowadzająca się do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy otrzymane przez Skarżącego w listopadzie 2016 r. ww. stypendia (socjalne i dla niepełnosprawnych) wliczają się do sumy miesięcznych przychodów Wnioskodawcy zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., czy też na zasadzie art. 8 ust. 4 pkt 3 u.p.s., jako stanowiące pomoc materialną mającą charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawaną na podstawie przepisów o systemie oświaty, nie podlegają takiemu wliczeniu, w konsekwencji pomniejszając dochód Wnioskodawcy. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje w tym względzie stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dochód pochodzący ze stypendium socjalnego i stypendium specjalnego dla niepełnosprawnych, pobieranych z uczelni wyższej, nie pomniejsza uzyskiwanych przychodów, ani nie podlega odliczeniu od nich. W szczególności należy wyraźnie i jasno podkreślić, że stypendiów przyznawanych w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), nie można utożsamiać z wymienioną w art. 8 ust. 4 pkt 3 u.p.s. pomocą materialną mającą charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawaną na podstawie przepisów o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 661/13). Powyższy pogląd został także podtrzymany w wyroku NSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1946/15, w którym jednoznacznie wskazano, że kwota stypendium socjalnego uzyskiwanego przez studenta szkoły wyższej nie podlega odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s. Do studentów i otrzymywanych przez nich świadczeń nie stosuje się bowiem przepisów ustawy z 1991 r. o systemie oświaty, które obejmują funkcjonowanie placówek wymienionych w art. 2 pkt 1-11, wśród których nie wymieniono uczelni wyższych. W ocenie niniejszego składu orzekającego stwierdzić należy, że sformułowanie wymienionych wyżej przepisów, regulujących zasady ustalania wysokości dochodu osoby wnioskującej o udzielenie pomocy społecznej, jest jednoznaczne i prowadzi do wniosku, że pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń, które enumeratywnie wymienione zostały w katalogu wyłączeń zawartym w art. 8 ust. 4 u.p.s. Katalog ten ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu. W konsekwencji stwierdzić należy, że sporne stypendia podlegają wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego, bowiem nie są one przyznawane na podstawie przepisów o systemie oświaty (jak wymaga tego art. 8 ust. 4 pkt 3 u.p.s.), lecz na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym. Jako niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organy zebrały bowiem cały, potrzebny do rozstrzygnięcia, materiał dowodowy i należycie go przeanalizowały. W stanie faktycznym sprawy nie było potrzeby dodatkowego ustalania, jakie kwoty z tytułu obu stypendiów były należne w poszczególnych miesiącach, a jakie faktycznie w tych miesiącach zostały Skarżącemu wypłacone. Ustalając bowiem na mocy art. 8 ust. 3 u.p.s. dochód Skarżącego z miesiąca listopada 2016 r. organy bazowały m.in. na zaświadczeniu z Uniwersytetu w B. z dnia [...] lutego 2017 r. Z dokumentu tego wynika, że w miesiącu tym Skarżący otrzymał stypendium socjalne w kwocie 1000 zł i stypendium dla niepełnosprawnych w kwocie 700 zł. W ocenie Sądu brak było podstaw do zastosowania regulacji z art. 8 ust. 12 u.p.s., na mocy której w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Jak wynika bowiem z przedmiotowego zaświadczenia, Skarżący w okresie od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. z tytułu obu stypendiów otrzymał kwotę 8050 zł (w różnych miesiącach w innych wysokościach), w listopadzie 2016 r. otrzymał kwotę 1700 zł, zaś od stycznia 2017 r. kwoty te zostały obniżone. Jak z powyższego zatem widać, w niniejszym przypadku nie ma mowy o uzyskaniu przez Skarżącego jednorazowo dochodu należnego za dany okres, a zatem nie mogła być zastosowana regulacja z art. 8 ust. 12 u.p.s. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 12 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W sposób precyzyjny i wyczerpujący opisuje ona warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Organy obu instancji dokonały także prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle powołanych przepisów, stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można również postawić zarzutu dowolności, a samo uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.