II SA/Bk 619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmawiającą H. A. wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na sprostowaniu powierzchni byłej działki o nr A z 0,4462 ha na 0,4712 ha. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji oraz z akt sprawy wynika, że H. A. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek do Starosty S. o sprostowanie powierzchni działki nr A z 0,4462 ha na 0,4712 ha, położonej w obrębie S., jedn. ewidencyna S. – miasto. W sprawie ustalono, że w najstarszym rejestrze gruntów sporządzonym w dniu [...] grudnia 1964 r., prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego miasta S., działka o ówczesnym nr geod. B będącą wówczas własnością A. A. (spadkodawcy H. A.) posiadała powierzchnię wynoszącą 0,4712 ha. W latach 1976-1978 odnowiono operat ewidencji gruntów dokonując analitycznego obliczenia powierzchni działek oraz nadano im nowe numery, w wyniku czego działka nr B otrzymała nr A, zaś jej powierzchnia określona przy użyciu nowych technologii pomiarowo - obliczeniowych wynosiła 0,4462 ha. Zdaniem organu I instancji różnica w wykazanej ewidencji powierzchni nieruchomości w stosunku do powierzchni przyjmowanej uprzednio wynikać może zarówno z zastosowania innych technik pomiaru, jak i z ewentualnych błędów popełnionych przy poprzednim ustaleniu powierzchni działki. Odnowienia dokonało Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne (data przyjęcia operatu do PODG i K w S. - [...] grudnia 1978 r., nr [...]), ustalając przy tym przebieg granic nieruchomości w obecności zainteresowanych stron, a następnie analitycznego obliczenia powierzchni działek, założenia nowych rejestrów gruntów i sporządzenia nowych map ewidencyjnych. Organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w S. w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. o dział spadku i podział majątku dorobkowego prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej nr A położonej w S. przyznano H. A. Powierzchnia przedmiotowej działki w ww. postanowieniu sądowym to 0,4462 ha. Następnie na podstawie art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta S. w dniu [...] czerwca 2005 r. zarządził przeprowadzenie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna S. - miasto wraz z założeniem ewidencji budynków i lokali oraz aktualizacją użytków gruntowych. Organ wskazał, że projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczącego modernizacji był wyłożony na okres 15-tu dni roboczych do wglądu w budynku Starostwa Powiatowego w S. w dniach [...] listopada 2006 r. i osoby zainteresowane mogły w tym terminie wnosić uwagi odnośnie danych geodezyjnych uwidocznionych w projekcie operatu. Wszystkie uwagi zostały uwzględnione, a z dniem [...] grudnia 2006 r. projekt ten stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W dniu [...] stycznia 2007 r. została opublikowany na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym, Urzędzie Miejskim w S. i w Internecie informacja Starosty S. o operacie ewidencji gruntów i budynków w m. S. Na etapie wyłożenia operatu skarżąca nie wniosła uwag, tak więc zapisy tam dokonane stały się dla organu ewidencyjnego prawnie obowiązujące. Skarżąca nie skorzystała również z możliwości złożenia zastrzeżeń w przewidzianym przepisami terminie. Organ I instancji wskazał, że w wyniku sprawdzających obliczeń analitycznych, wykorzystując istniejące dane archiwalne, stwierdzono, iż powierzchnia działki nr A wynosi 0,4462 ha i taka została wykazana w operacie opisowo - kartograficznym z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. i figurowała do objęcia jej scaleniem i podziałem nieruchomości. Dalej organ stwierdził, że działka gruntu oznaczona nr A o pow. 0,4462 ha położona w S. przy ul. [...] od roku 2010, tj. od roku objęcia jej scaleniem gruntów i podziałem nieruchomości zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków miasta S. W zamian za przedmiotową działkę nr A objętą scaleniem skarżąca otrzymała działki o nr S o pow. 0,0963 ha i nr Z o pow. 0,0667 ha. Organ podkreślił, że protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości (dot. scalenia i podziału prowadzonego przez Gminę S.) m.in. kwestionowanej działki nr A skarżąca podpisała, wyrażając tym samym zgodę na jej przebieg. Końcowo organ wyjaśnił, że na wniosek strony może być prowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji gruntów zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi bowiem jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach prawnych i fizycznych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, inaczej techniczno - deklaratoryjny. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany wywołane zdarzeniami zewnętrznymi. Organy ewidencji gruntów i budynków rejestrują w ewidencji stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencji nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu, budynku czy lokalu. Przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Tymczasem, skarżąca wnioskując o wprowadzenie zmiany w ewidencji nie udokumentowała żadnym nowym zdarzeniem prawnym zaistniałym po wprowadzeniu danych przez nią kwestionowanych. Brak było zatem podstaw do wprowadzenia zmiany. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy decyzję Starosty S. po dokonaniu analizy prawnej stanu faktycznego stwierdził, że żądanie skarżącej nie może być zrealizowane z uwagi na nieistnienie działki o nr A w ewidencji gruntów i budynków miasta S. od 2010 r., tj. od dokonanego scalenia gruntów i podziału nieruchomości, na terenie na którym znajdowała się również przedmiotowa działka. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem H. A. złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie prawa proceduralnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.: 1) prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez nieprawidłowe prowadzenie ewidencji; 2) zmniejszenie powierzchni działki A (stary nr geod. B); 3) naruszenie przepisów przy scaleniu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ prowadzący ewidencję przeprowadził w latach 1976 – 1978 odnowienie, gdzie zmienił powierzchnię jej działki nie sprawdzając, że dla działki nr B jest założony zbiór dokumentów, który jest dokumentem nie do zmiany. Ze zbioru tego wynika, jaka powinna być powierzchnia działki i żadne odnowienie nie mogło zmienić tej powierzchni. Skarżąca stwierdziła, że żaden przepis prawa obowiązującego w tamtym czasie na takie praktyki nie pozwalał. Podkreśliła, że jej działka nigdy nie była dzielona i jej wielkość nie mogła ulec zmianie, o tak dużą powierzchnię. Powierzchnia powinna pozostać taka sama jak w zbiorze dokumentów. Zdaniem skarżącej nie może być tak, że Gmina S. przystępując do scalenia nie bada zbioru dokumentów i wszystkie sprawy dzieją się bez właściciela. Właściciel nie wie o prowadzonych postępowaniach i nie może reagować w czasie tych postępowań. Stwierdziła, że cały czas domaga się swojej własności i wyjaśnienia, w jaki sposób została zmieniona powierzchnia, a organ prowadzący ewidencję cały czas odmawia. Odnosząc się natomiast do kwestii scalenia, zauważyła że "1) nie przystąpiła do scalenia, bo chciała aby jej działka została wywłaszczona; 2) scalenie wykonano niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania; 3) wykonano podziały niezgodnie z obowiązującym planem w dalszej części terenu (chodzi o drogi); 4) aby usankcjonować niewłaściwie wykonane scalenie wykonano nowy plan miejscowy, 5) aby zainteresowani nie wiedzieli co się stało, scalono teren dalszy, zlikwidowano niewłaściwie wydzielone drogi; 6) nie okazano jej granic działek przydzielonych w trakcie scalenia". Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca wniosła o dołączenie do sprawy wyszczególnionych w skardze dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności odmowy przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do powierzchni byłej działki o nr geod. A z 0,4462 ha na 0,4712 ha, położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna S. – miasto. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wedle zaś § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) – zwanego: "rozporządzeniem", utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji. Problematyka dotycząca wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (tak: wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2008 r., IV SA/Wa 94/08, Lex 477578; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2007 r., II SA/Lu 616/07, Lex 384131; wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 302/07, Lex 362485; wyrok NSA z 16 kwietnia 1998 r., II SA 258/98, Lex 41288; wyrok NSA z 20 sierpnia 1988 r. II SA 766/98, Lex 82005). Podkreślić również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Przy czym jak wynika z utrwalonej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego "w art. 22 ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzenia do ewidencji gruntów kwestionowanych danych" (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 721/06, Lex 23593; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01 Lex 156384). W konkretnej sprawie skarżąca – H. A. wniosła o dokonanie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków m. S. w odniesieniu do działki nr A, polegającej na przywróceniu powierzchni tej działki na 0,4712 ha, tj. zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. B. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], gdzie dla spornej nieruchomości urządzony został Zbiór Dokumentów, określający między innymi jej powierzchnię na 0,4712 ha oraz z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., na mocy którego umową sprzedaży jej teść – A. A. wraz z H. K. nabyli ww. nieruchomość o powierzchni 0.4712 ha. W ocenie skarżącej w ramach przeprowadzonego w latach 1976-1978 odnowienia ewidencji gruntów m. S., bezprawnie zmieniono powierzchnię ww. działki (wówczas nr B) z 0 4712 ha na 0,4462 ha, czyli o 250 m2, a następnie dokonując w roku 2010 scalenia gruntów przyjęto do scalenia powierzchnię tej działki wynoszącą 0.4462 ha a nie 0,4712 ha, jak zostało to wykazane w zbiorze dokumentów, który nie uległ zmianie. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zgromadzony na etapie administracyjnym materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości prawidłowości powyższej argumentacji, prowadzącej do uwzględnienia żądania skarżącej. Przede wszystkim podnieść należy, że wpisy dotyczące własności kwestionowanej nieruchomości do ewidencji gruntów i budynków miasta S. zostały dokonane w oparciu o dane ze scalenia i podziału ww. nieruchomości (działki numer A o powierzchni 0,4462 ha) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (k. 65. 66 i 13 akt sprawy). W uchwale tej, w § 5 stwierdzono, że "nie uwzględniono wniosków, uwag i zastrzeżeń H. A. za wyjątkiem wniosku o ponowne określenie odszkodowania za drzewa i krzewy - uzasadnienie stanowi załącznik nr 7 do niniejszej uchwały." Należy zauważyć, że w ramach tego scalenia i podziału nieruchomości skarżąca za działkę rolną oznaczoną numerem ewidencyjnym A o powierzchni 0,4462 ha otrzymała na własność dwie działki budowlane oznaczone numerami: S o powierzchni 0,0963 ha i Z o powierzchni 0,0667 ha. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że od roku 2010, tj. roku w którym dokonano ww. scalenia i podziału nieruchomości, działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków miasta S. nr A o powierzchni 0,4462 nie istnieje, w związku z czym bark jest podstaw do zmiany powierzchni tej działki. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądanie skarżącej polegające na przywróceniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. powierzchni działki nr A w oparciu o wskazywane przez nią dokumenty nie mogło być uwzględnione. Wbrew twierdzeniom Skarżącej zarówno organ I jak i II instancji w prawidłowy sposób zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie, na podstawie którego następnie ustalił stan faktyczny. Dokumenty wskazywane przez skarżącą są niewątpliwie dokumentami urzędowymi, jednakże zostały wydane blisko 50 lat temu. W późniejszym okresie powstały inne dokumenty urzędowe dotyczące spornej działki, w szczególności została podjęta wspomniana wyżej uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Powyższe dokumenty, jako późniejsze były podstawą ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że skarżąca do czasu scalenia i podziału przedmiotowej działki, a więc do 2010 r. nie występowała o zmianę powierzchni byłej działki A położonej w S. Ani po dokonanym w latach 1976-78 odnowieniu ewidencji gruntów m. S., ani też dokonanej w latach 2005 – 2007 modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. S., skarżąca nie zgłaszała zastrzeżeń co do powierzchni istniejącej w tamtym czasie działki A, która wynosiła 0,4462 ha. W okolicznościach niniejszej sprawy podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż w istocie sprawa niniejsza dotyczy ustalenia zasięgu własności działki nr A. Stąd z uwagi na fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany powierzchni działki, przy jej rozpatrywaniu nie sposób pominąć orzecznictwa sadów dotyczącego tego zagadnienia. W wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 566/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne. Tylko w zakresie określonym w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów." Zatem jeżeli skarżąca kwestionuje prawidłowość wytoczonych granic swojej byłej działki winna poczynić kroki zmierzające do wszczęcia stosownego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących kwestii zasadności dokonanego scalenia i podziału nieruchomości, stwierdzić należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie może badać zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Takich uprawnień nie posiada również organ ewidencyjny. Postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które prowadzą organy gminy. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.