II SA/Bk 621/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...] na wniosek właściciela L. B. G. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej we wsi K. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...]o pow. [...] ha w wyniku którego powstały, m.in. działki oznaczona nr geod. [...], nr[...] i nr [...] o pow. 0,2183 ha. Z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna nieruchomość oznaczona jako działki nr geod. [...], nr[...] i nr [...] o pow. 0,2183 ha stała się własnością Gminy C. Pismem z dnia 25 października 2013 r. L. B. G. –S. wystąpiła do Starosty Powiatu B. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wydzielone działki o nr geod. [...], nr[...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Starosta B. ustalił na rzecz L. B. G. –S. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działki o nr geod. [...], nr[...] i nr [...] o pow. 0,2183 ha, położoną w K., gmina C., przejętą na własność Gminy C. w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...] zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 31 marca 2014 r. Do wypłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji zobowiązano Burmistrza C. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody P. wniósł Burmistrz C. argumentując, że roszczenie odszkodowawcze za grunty wydzielone pod drogi publiczne ulega przedawnieniu, ponieważ jest roszczeniem majątkowym podlegającym regulacjom kodeksu cywilnego. Stąd też w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 118 kodeksu cywilnego. Burmistrz C. podniósł jednocześnie, że Sąd Apelacyjny w B. I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia [...].10.2013 r. sygn. akt [...] w sprawie o zapłatę odszkodowania za działki nr geod. [...], nr[...] i nr [...] nie usunął z obrotu prawnego porozumienia zawartego w 1996 r. Tym bardziej, do uznania za nieistniejące porozumienia, nie miał prawa Starosta B. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2014r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przypomniał, że za przejęte pod drogi działki przysługuje właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, którego wysokość, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzgadniają: były i aktualny właściciel, a gdy do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawarte są w rozdziale 5 działu III ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sporządzonym zaś na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji podziałowej, działki nr geod. [...], nr[...] i nr [...] były przeznaczone w planie miejscowym pod drogę gminną, a więc ich wartość oszacowano podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie organu sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy, został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę do ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowych działek. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte działki nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Tym samym porozumienie z dnia [...] września 1996 r., na mocy którego ustalono wysokość odszkodowania za przejęte (wywłaszczone) działki, a L. B. G. –S. zwolniła Gminę C. od jego zapłaty, nie mogło zdaniem organu wywołać skutków prawnych. Wojewoda nie podzielił też podniesionego przez Burmistrza C. zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wydzielone grunty. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina C. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności przedawnienia roszczenia o odszkodowanie oraz zwolnienia Gminy z długu; 2. art. 117 § 1, art. 118 i art. 120 § 1 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia; 3. art. 509 k.c. poprzez nieuwzględnienie faktu zwolnienia Gminy z długu. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.) . Przepis art. 10 ust. 5 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze [...] położonej we wsi K., gmina C., stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji o podziale wynikało, że wydzielone z nieruchomości objętej podziałem, działki o numerze [...], [...] i [...] na mocy art. 10 ust. 5 ww. ustawy przechodzą na własność Gminy C. z dniem uprawomocnienia się decyzji, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przed wszczęciem kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości. Pani L. B. G. nie utraciła zatem prawa do domagania się odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały bowiem podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości. Ponadto w związku z tym, iż wniosek o odszkodowanie złożony został 25 października 2013 r., to przy braku rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, sprawa winna być rozpoznana i rozstrzygnięta na mocy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), powoływana dalej: u.g.n.. Zgodnie bowiem z treścią art. 233 tej ustawy, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Podstawa prawna do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulic przy podziałach nieruchomości dokonywanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a za które nie ustalono dotychczas odszkodowania, wynika wprost z art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. przepisu, który stanowił podstawę prawną decyzji o podziale nieruchomości L. B. G. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w świetle mających zastosowanie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej wywłaszczeniowej, pozostaje beneficjent decyzji podziałowej. Przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bowiem zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013r. sygn. II SA/Bk 102/13, CBOSA). Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości. Przy decyzjach podziałowych związane zatem z momentem przejścia z mocy prawa na własność gminy, prawa własności gruntu wydzielonego pod budowę dróg. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedzialności odszkodowawczej względem byłego właściciela nieruchomości nie wyłączyło również oświadczenie właścicielki dzielonej nieruchomości zawarte w porozumieniu z [...] września 1996r. o zwolnieniu Gminy C. z zapłaty odszkodowania za przejęte działki. Co do zasady nie mogło ono wywołać żadnych skutków prawnych w kontekście zagwarantowanego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odszkodowania (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 23 listopada 2010r. II SA/Bk 636/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W ocenie Sądu wskazany przepis nie dawał podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość, tym samym właściciel nieruchomości nie mógł zrzec się przysługującego mu odszkodowania. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest, bowiem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Nie zmienia wskazanego wyżej charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania, a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 kodeksu cywilnego. Jakkolwiek bowiem art. 117 kodeksu cywilnego określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości – wbrew twierdzeniu skarżącej Gminy – że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 §1 kodeksu cywilnego, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego określonej w art. 117 kc, jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu. Przedawnienie dochodzenia odszkodowania musi zatem wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej. Tymczasem, ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu (tak NSA w wyrokach: z 6 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 17 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 874/08 oraz z dnia 6 sierpnia 2009r. I OSK 1091/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując powyższą kwestię stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącego, przepis art. 117 kodeksu cywilnego nie ma zastosowania do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd też podniesiony w tym zakresie zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji za chybiony należało także ocenić zarzut naruszenia art. 509 kodeksu cywilnego. Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, jak już wspomniano wyżej, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, koniecznych do przeprowadzenia, który podlega, jak każdy dowód, ocenie organu administracji stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007r. sygn. I SA/Wa 1484/07, Lex nr 464055, NSA z dnia 26.01.2006r. sygn. II OSK 459/05, Lex nr 206473 i z dnia 4.10.2006r. sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Treść operatu szacunkowego winna odpowiadać przepisowi par. 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wymienione wyżej rozporządzenie wykonawcze regulują w sposób szczegółowy zasady wyceny nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 – 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 31 marca 2014r. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek nr [...], nr[...] i nr [...] wydzielonych pod drogi z gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Sądu operat ten odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia też w sposób prawidłowy tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Konkludując Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody P., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty B., są zgodne z prawe. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.