II SA/Bk 623/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 marca 2025 r. nr 406.94/E-14/XV/2025 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Milejczyce z dnia 10 lutego 2025 r. numer GOPS.5223.24.2025. Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2025 r. znak 406.94/E-14/XV/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Milejczyce z 10 lutego 2025 r. znak GOPS.5223.24.2025, którą uchylono od dnia 1 stycznia 2025 r. decyzję z 23 listopada 2023 r. znak 406.1575/E-14/XV/23 o przyznaniu J.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką L.K. od 1 sierpnia 2023 r. do bezterminowo. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.K. był uprawniony, na mocy decyzji z 23 listopada 2023 r., do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od 1 sierpnia 2023 r. do bezterminowo. Zawiadomieniem z 14 stycznia 2025 r. Wójt Gminy Milejczyce wszczął postępowanie administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji – celem ustalenia zasadności pobierania świadczenia. W dniu 22 stycznia 2025 r. do organu wpłynęła informacji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o odbywaniu przez J.K. kary pozbawienia wolności, które rozpoczęło się 11 grudnia 2014 r. W tych okolicznościach wskazaną na wstępie decyzją z 10 lutego 2025 r. Wójt uchylił decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 stycznia 2025 r. W jego ocenie wystąpiły okoliczności uzasadniające uchylenie prawa do świadczeń, bowiem osadzenie w jednostce penitencjarnej wyklucza sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K. Opisał okoliczności związane z jego zatrzymaniem i pozbawieniem wolności. Podkreślił, że pobyt w jednostce penitencjarnej nie zwalnia go z opieki nad matką, która ma 91 lat. Opiekę tę zapewnił przez wynajęcie innych osób za wynagrodzeniem oraz przy pomocy brata i córki. Wskazał, iż nie jest uzasadnione pozbawienie go świadczenia, w sytuacji gdy faktycznie opiekę zapewnia. Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2025 r. SKO w Białymstoku utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazało na regulacje art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 163 k.p.a. i wywiodło, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, bowiem pozostaje pozbawiony wolności i nie jest zatrudniony w zakładzie karnym. W związku z pobytem w Areszcie Śledczym nie może też opiekować się matką. Nie spełnia zatem przesłanek do kontynuowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy opiekę tę sprawują inne osoby, mogą one wystąpić o świadczenie pielęgnacyjne. Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego J.K. Zauważył, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wyroku skazującego, nie został też zawiadomiony o rozprawie karnej, tym samym został pozbawiony prawa do obrony. Błędem proceduralnym było również osadzenie go w zakładzie karnym w sytuacji, gdy orzeczony wobec niego wyrok można było odbyć w systemie dozoru elektronicznego w miejscu zamieszkania, co nie skutkowałoby cofnięciem świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że środki na zapewnienie matce opieki podczas jego pozbawienia wolności (na opłacenie wynajętych do pomocy osób) pobierał z oszczędności zgromadzonych podczas poprzedniej aktywności zawodowej. Skarżący doprecyzował stanowisko w pismach procesowych z 30 kwietnia 2025 r., 27 maja 2025 r. i 4 sierpnia 2025 r. Dołączył protokół z wizyty preinstalacyjnej zespołu ds. dozoru elektronicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wskazany przepis stanowi o nadzwyczajnym trybie umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r. utrwalił się pogląd, według którego decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc - od chwili obecnej). Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony, tworzy nowy stan prawny. Brak jest więc podstaw, aby w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby ku temu istnieć podstawa prawna. Tymczasem w u.ś.r. takiej podstawy nie ma, a w szczególności nie jest nią przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. czy art. 163 k.p.a. (tak np. w wyrokach z 28 sierpnia 2024 r., II SA/Gd 270/24 i powołanych w nim orzeczeniach NSA w sprawach I OSK 196/16, I OSK 1280/12 czy I OSK 1099/12, a także vide wyroki z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2157/23 czy z 17 lutego 2022 r., I OSK 896/12 oraz wyrok z 21 sierpnia 2025 r., II SA/Łd 266/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi podstawę do wydania decyzji konstytutywnej (na przyszłość), nie może stanowić podstawy do ponownego orzekania o okresie świadczenia, który już upłynął. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie. Dla zupełności rozważań wskazać trzeba, że decyzja konstytutywna kreująca określone prawa i obowiązki jest wydawana w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Może się więc zdarzyć, że podstawa faktyczna zmiany czy uchylenia decyzji powstała wcześniej niż decyzja zmieniająca. Z uwagi jednak na zasadę lex retro non agit (którą należy analogicznie zastosować również do decyzji kreujących, konstytutywnych, nie tylko do aktów prawnych) – skutek wsteczny można rozważać wyłącznie na korzyść strony (vide wyrok z 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1728/21). Mając na względzie powyższe ocenić należy w sprawie niniejszej, że choć istotnie kilkumiesięczna nieobecność skarżącego (w okresie 11 grudnia 2024 r. – 7 kwietnia 2025 r.) spowodowana detencją stanowiła przesłankę uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z uwagi na odpadnięcie podstawy faktycznej jego przyznania, tj. brak sprawowania opieki, to jednak w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie był uprawniony do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z mocą wsteczną, za okres miniony przypadający przed wydaniem decyzji konstytutywnej. We wskazanym trybie organ mógł jedynie uchylić decyzję o świadczeniu pielęgnacyjnym na przyszłość, z mocą od daty wydania decyzji uchylającej, bądź – w przypadku niewskazania daty, od której uchylono decyzję – przy ocenie skutków tej decyzji należałoby kierować się zasadami wynikającymi z art. 110 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., a w konsekwencji uznać, że decyzja taka wiąże od chwili jej doręczenia (tak np. w sprawie I OSK 896/21). Z uwagi na powyższe w kontrolowanej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim orzeczono o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym, tj. od 1 stycznia 2025r. Stwierdzone uchybienie wpłynęło w istotnym stopniu na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na względzie zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zgodne z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.