II SA/Bk 625/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Inspektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z upoważnienia Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą odmówiono M. C. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad Z. C. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. M. C. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką Z. C. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. z upoważnienia Wójta Gminy R. w dniu [...] marca 2014 r. odmówił M. C. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. C. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium ustawowego. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w/w ustawą. Organ uznał, że wnioskodawczyni spełniła kryterium dochodowe, ale nie spełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Organ podkreślił, iż pani M. C. była obecnie zarejestrowana w PUP w S. jako osoba bezrobotna od dnia [...].04.2013 r., a ostatni raz była zatrudniona na postawie umowy o pracę na zastępstwo na czas określony, nie dłużej niż do dnia [...].06.2011 r., zatem nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na swoją matką Z. C. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, za organem I instancji, na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazujący na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, bowiem skarżąca była zatrudniona w szkole na podstawie umowy o pracę na zastępstwo, która została zakończona z dniem [...] marca 2011 r. po tym okresie skarżąca nie była zatrudniona. Tymczasem jak organ zaakcentował, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie sygn. akt [...] z dnia [...] października 2013 r. Z. C., matka skarżącej, została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] marca 2012 r., czyli po upływie roku od zakończenia ostatniego zatrudnienia przez skarżącą. Występujący pomiędzy tymi zdarzeniami upływ czasu, wskazuje na brak związku czasowego pomiędzy tym zdarzeniami tj. rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Ponadto okres zatrudnienia skarżącej został zakończony z uwagi na zakończenie czasu usprawiedliwionej nieobecności pracownicy zastępowanej przez skarżącą, nie zaś konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do sądu administracyjnego M. C. podniosła, że ostatnim miejscem jej pracy był Z. Pracując tam wnioskodawczyni zaszła w ciążę i udała się na zwolnienie lekarskie, na którym przebywała od lutego 2011 r. do początku sierpnia 2011 r. Gdy urodziła się córka pobierała zasiłek dla bezrobotnych, bowiem urlop macierzyński jej nie obejmował. Przez ten cały czas zajmowała się również matką. Skarżąca podkreśliła, że po ukończeniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych zrezygnowała z podjęcia pracy na rzecz opieki nad matką. Przez okres około 9 miesięcy tj. od lipca 2012 r. od 31 marca 2013 r. pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Gdy skończyła się ważność decyzji o znacznym stopniu niepełnosprawności matka skarżącej ponownie ubiegała się o uzyskanie tego stopnia, co trwało do października 2013 r. Końcowo wnioskodawczyni podkreśliła, że przez cały ten okres zajmowała się matką. Na tej podstawie wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił jednocześnie, że podczas wykonywania ostatniego zatrudnienia skarżąca znalazła się na zwolnieniu lekarskim z powodu ciąży, w związku z tym, nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowała stałej opieki na niepełnosprawną matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od dnia 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Przepis w tym brzemieniu nie określał natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak to miało miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego wcześniej w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) W przedmiotowej sprawie spór powstały między skarżącą, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organy stwierdziły, bowiem, że jest spełnione kryterium dochodowe do przyznania tego świadczenia. Sąd zauważa również, że organy nie kwestionowały, iż skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką Z. C. Na podstawie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu za bezsporne należy uznać, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę Z. C. na okres od lipca 2012 r. do 31 marca 2013 r. Przedmiotowa decyzja, straciła ważność z dniem [...] marca 2013 r. co skutkowało tym, że matka skarżącej ponownie ubiegała się o uzyskanie decyzji o znacznym stopniu niepełnosprawności, co ostatecznie zakończyło się wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie sygn. akt [...] z dnia [...] października 2013 r. Na podstawie tego wyroku Z. C., matka skarżącej, została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] marca 2012 r. na stałe, natomiast do niepełnosprawności ogólnie od dnia [...] sierpnia 2009 r. Bezsporne jest również, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie tj. matka skarżącej legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, skarżąca sprawuje nad nią stałą opiekę, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę. W skardze do Sądu skarżąca podnosiła, iż miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku ze sprawowaną opieką, a po uzyskaniu ponownego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na zmianę przepisów nie mogła ubiegać się już o tego typu świadczenie. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Tymczasem, dla oceny uprawnienia skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma fakt, że w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą, uzyskała ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., choć w przypadku skarżącej decyzja przyznająca to świadczenie utraciła wcześniej ważność. W związku z powyższym skarżąca dopiero po uzyskaniu orzeczenia w przedmiocie znacznego stopnia niepełnosprawności matki, zwróciła się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną mamą, bowiem jak twierdzi wnioskodawczyni przez ten cały okres zajmowała się matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji była faktycznie "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia". W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium, że upływ czasu między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, w tym pobieraniem zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na niemożność skorzystania z urlopu macierzyńskiego, a uzyskaniem znacznego stopnia niepełnosprawności Z. C. wskazuje na brak związku czasowego pomiędzy tymi zdarzeniami. W tych okolicznościach bowiem złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej, pozostających w związku przyczynowo – skutkowym. Tym bardziej, że wyrok Sądu Rejonowego w S. w sprawie sygn. akt [...] z dnia [...] października 2013 r. na podstawie którego, Z. C., matka skarżącej, została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] marca 2012 r. na stałe potwierdza że przesłanki przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką nie uległy zmianie i była zachowana ciągłość. Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie zatem organ II instancji nie poczynił rzetelnych i wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, błędnie zakładając, że przesłanki tej spełniać nie może już tylko z tego względu, że między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki wystąpił upływ czasu. Świadczy to o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia. Ocena przesłanek przyznania świadczenia powinna być w takim przypadku przeprowadzona w sposób szczególnie wnikliwy, przy uwzględnieniu, że skarżąca wcześniej pobierała z tego samego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).