II SA/Bk 637/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązanie do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2013 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego Burmistrza S. kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2013r. wstrzymujące Burmistrzowi S. prowadzenie robót budowlanych na ul. W. i K. na działkach nr geod. [...] i [...] w S. oraz zobowiązujące Burmistrza S. do opracowania i przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w B. przeprowadził w dniu 11 kwietnia 2013r. kontrolę w zakresie legalności działań inwestycyjnych zarządcy dróg gminnych - Burmistrza S. na ulicy K., S. i W. oraz budowy ronda na skrzyżowaniu ul. K. i W. w S. W toku tej kontroli ustalono, że: 1) na ulicy S. w S. - obejmującej działkę nr [...] - wykonano roboty budowlane polegające na ułożeniu nowej warstwy bitumicznej na całej długości ulicy S. o długości ok. 240m. Ponadto wykonano nową - z kostki betonowej typu polbruk - nawierzchnię na zjazdach z ul. S. na indywidualne działki. W tej sprawie organ l instancji wszczął odrębne postępowanie administracyjne; 2) na ulicy K. S. ułożono nową warstwę bitumiczną od ronda do końca działki nr geod. [...]; 3) na skrzyżowaniu ul. W. i K. w miejscu istniejącej wysepki w kształcie trójkąta wykonano rondo. Średnica zewnętrzna ronda wynosi 33,0m, średnica wyspy środkowej - 18 m, szerokość pierścienia -2,5 m, szerokość jezdni – 5 m. Na wylotach z ronda wykonano 4 wyspy wylotowe o długości ok. 12 m i szerokości u podstawy ok. 3,4 m. Wymieniono krawężniki, obniżono rzędne krawężników na przejściach dla pieszych dostosowując je do korzystania przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich, wymieniono nawierzchnię chodnika z płytek betonowych. Pierścień ronda utwardzono kostką granitową natomiast wyspę ronda wypełniono gruntem. Na środku ronda ustawiono słup oświetleniowy, z zainstalowanymi 5 lampami ulicznymi. Roboty wykonane w pasie drogowym ulic W. i K. stały się przedmiotem niniejszej sprawy. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, że wykonanie opisanych robót wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane, której inwestor nie uzyskał, a roboty prowadził w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 27 września 2010r. w Starostwie Powiatowym w S. Przedmiotowe zgłoszenie obejmowało: remont dróg gminnych ul. K. na odcinku A-B, ul. S. na odcinku C-D, ul. W. na odcinku E-F oraz wykonanie nowej nawierzchni bitumicznej wraz z robotami towarzyszącymi. Zgłoszenie nie zawierało natomiast szczegółowego zakresu robót. W załączniku zaś graficznym dołączonym do zgłoszenia - na kserokopii mapy, kolorem czerwonym inwestor wskazał po liniach rozgraniczających działek, przebieg zgłaszanych do remontu dróg (ulic) gminnych w S. Do powyższego zgłoszenia Starosta Powiatowy w S. nie wniósł sprzeciwu. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opisanych wyżej robót budowlanych (tj. przebudowy skrzyżowania ul. W. i K. na działkach o nr geod. [...] oraz [...] w S.), a następnie postanowieniem z 16 kwietnia 2013r. nr SIO.JJ.7358.7.2013, na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie tychże robót oraz zobowiązał Burmistrza S. do opracowania i przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Zażalenie na to postanowienie złożył Burmistrz S. zarzucając mu naruszenie art. 29 ust.2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i podkreślając, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów, i urządzeń kolejowych nie wymagało, jak przyjął to organ I instancji, uzyskania pozwolenia na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podkreślając, że w zgłoszeniu konieczne jest określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz dołączenie przy tym odpowiednich szkiców lub rysunków. Tymczasem z dokonanego przez Burmistrza S. - zgłoszenia oraz załącznika graficznego nie można, zdaniem organu, jednoznacznie ustalić zakresu i sposobu wykonania zgłaszanego remontu. W dalszej części uzasadnienia organ powołał art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (jt. Dz.U. z 2007r. Nr 19 póz. 115 z późn.zm.) określając co należy rozumieć przez remont drogi, oraz na art. 3 ust.7 i 7a Prawa budowlanego definiujący roboty budowlane. Z powyższych przepisów, zdaniem organu II instancji, wynika, że wykonanie ronda na skrzyżowaniu dróg - kwalifikowało się do definicji przebudowy i wymagało właściwego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym (a nie - jak uznał organ l instancji - uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu). Wprawdzie inwestor dokonał skutecznego (acz wadliwego) zgłoszenia remontu drogi, nie zgłosił natomiast przebudowy, ani nie załączył szczegółowych rysunków uprawniających go do wykonania takiej przebudowy w postaci ronda. W tych okolicznościach uznając, że inwestor wykonywał samowolnie roboty budowlane związane z przebudową skrzyżowania, prawidłowe było – zdaniem PINB – wszczęcie procedury naprawczej wynikającą z art. 50-51 ustawy prawo budowlane. W konsekwencji za właściwe organ uznał wstrzymanie przez organ I instancji prowadzenia robót i nakazanie przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...] kwietnia 2013r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Burmistrz S., zarzucając jej naruszenie: – art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane przy przedmiotowej inwestycji zostały faktycznie zakończone w dniu 25 lipca 2012r.; – art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia; – art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy organy obu instancji uznały, iż inwestor wykonał roboty z odstępstwami od zgłoszenia; – art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zgłoszenie wykonanej inwestycji jest niekompletne, w sytuacji gdy kwestia poprawności dokonanego zgłoszenia, nie pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego, a należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej; – art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, prowadzącą do uznania, iż inwestor dopuścił się wykonania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia niezawierającego uzasadnienia prawnego - w ocenie strony skarżącej trudno bowiem za takie uznać samo przytoczenie przepisów prawa bez ich jakiejkolwiek analizy, w sytuacji gdy wskazany przepis wyraźnie wskazuje, iż uzasadnienie prawne to przytoczenie przepisów z ich wyjaśnieniem, – art. 156 § l pkt 2 kpa, w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego - poprzez wstrzymanie robót budowlanych faktycznie zakończonych w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepis art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust.1 pkt 1 i 4 jednakże tylko wtedy gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. W przypadku zaś, gdy budowa obiektu została zakończona bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 prawa budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2012r. wstrzymujące, na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych na ul. W. i K. w S. oraz zobowiązujące Burmistrza S. do opracowania i przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 50 ust.1 pkt 1 wspomnianej ustawy. W myśl powyższej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku. Jeśli natomiast wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne umożliwiające użytkowanie danego obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, ale niedopuszczalne jest wstrzymanie takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tak: NSA w wyroku z 19 grudnia 2012r. II OSK 1524/11, Lex nr 1290920, NSA w wyroku z dnia 12 października 2007 r. II OSK 629/07, WSA w Olsztynie w wyroku z 12 kwietnia 2012r. II SA/Ol 165/12, Lex nr 1138659). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że roboty budowlane wstrzymane zaskarżonym postanowieniem zostały zakończone w 2012 roku. Okoliczność ta wynika z akt sprawy oraz została potwierdzona w toku rozprawy zarówno przez pełnomocnika skarżącego, jak i pełnomocnika organu. Za błędne należy zatem uznać stanowisko organów, że pomimo, iż kontrolowane roboty budowlane zostały zakończone to konieczne było ich wstrzymanie celem zastosowanie postępowania legalizacyjnego z art. 51 ust.1 ustawy. Jak zaakcentowano bowiem już wyżej, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, ale roboty budowlane zostały już zakończone, co bez wątpienia miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to nie wydaje już rozstrzygnięcia o ich wstrzymaniu, ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust.1 ustawy. W sytuacji bowiem kiedy roboty nie były wykonywane, albowiem budowa obiektu została zakończona, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Takie stanowisko zgodnie prezentowane jest w orzecznictwie i sąd w składzie obecnym w pełni je podziela (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012r. II SA/Kr 682/10, wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 749/13, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2006r. VII SA/Wa 279/06 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisu art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2013r. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł.