II SA/Bk 638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązania do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2013 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego Burmistrza S. kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2013r. wstrzymujące Burmistrzowi S. prowadzenie robót budowlanych na ul. S. na działce nr geod. [...]w S. oraz zobowiązujące Burmistrza S. do opracowania i przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w B. przeprowadził w dniu [...] i [...] kwietnia 2013 r. kontrolę w zakresie legalności działań inwestycyjnych zarządcy dróg gminnych - Burmistrza S. na ulicy S. działka nr [...] w S. W toku tych kontroli ustalono, że na ulicy S. w S. - obejmującej ww. działkę wykonano roboty budowlane polegające na ułożeniu nowej warstwy bitumicznej na całej długości ulicy o długości ok. 240 m. Ponadto wykonano nową nawierzchnię chodników z płytek betonowych. Szerokość chodników wynosi od 1,20 m do 1,60 m. Dodatkowo ustalono, że inwestor dokonał wymiany utwardzenia (na kostkę betonową typu polbruk) na istniejących: trzynastu zjazdach na działki indywidualne i na dwóch - na drogi gminne oraz wymienił krawężniki (z obu stron jezdni) na całej długości ww. ulicy. Powyższe roboty wykonane zostały w pasie drogowym ulicy S. Następnie organ uznał, że wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych wykraczało poza zakres posiadanego zgłoszenia dokonanego przez inwestora w Starostwie Powiatowym w S. w dniu [...] września 2010 r. Przedmiotowe zgłoszenie obejmowało: remont dróg gminnych ul. K. na odcinku A-B, ul. S. na odcinku [...], ul. W. na odcinku [...] oraz wykonanie nowej nawierzchni bitumicznej wraz z robotami towarzyszącymi. Zgłoszenie nie zawierało natomiast szczegółowego zakresu robót. W załączniku zaś graficznym dołączonym do zgłoszenia - na kserokopii mapy, kolorem czerwonym inwestor wskazał po liniach rozgraniczających działek, przebieg zgłaszanych do remontu dróg (ulic) gminnych w S. Do powyższego zgłoszenia Starosta Powiatowy w S. nie wniósł sprzeciwu. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opisanych wyżej robót budowlanych (tj. robót budowlanych wykonanych na działce nr geod. [...], stanowiącej ulicę S. w S.), a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie tychże robót oraz zobowiązał Burmistrza S. do opracowania i przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podkreślając, że w zgłoszeniu konieczne jest określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz dołączenie przy tym odpowiednich szkiców lub rysunków. Tymczasem z dokonanego przez Burmistrza S. - zgłoszenia oraz załącznika graficznego nie można, zdaniem organu, jednoznacznie ustalić zakresu i sposobu wykonania zgłaszanego remontu. W dalszej części uzasadnienia organ powołał art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) określając co należy rozumieć przez remont drogi, oraz na art. 3 ust. 7 i 7a Prawa budowlanego definiujący roboty budowlane. Z powyższych przepisów, zdaniem organu II instancji, wynika, że wykonane przez inwestora roboty kwalifikują się do definicji remontu i wymagają właściwego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Wprawdzie inwestor dokonał skutecznego (acz wadliwego) zgłoszenia remontu drogi, jednakże powyższe nie było zgodne z rzeczywistym wykonanym zakresem, nie załączono także szczegółowych rysunków uprawniających go do wykonania remontu w takiej postaci. W tych okolicznościach uznając, że inwestor wykonywał samowolnie roboty budowlane, prawidłowe było – zdaniem PINB – wszczęcie procedury naprawczej wynikającą z art. 50-51 ustawy prawo budowlane. W konsekwencji za właściwe organ uznał wstrzymanie przez organ I instancji prowadzenia robót i nakazanie przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...] kwietnia 2013 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Burmistrz S., zarzucając jej naruszenie: – art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane przy przedmiotowej inwestycji zostały faktycznie zakończone w dniu [...] czerwca 2012 r.; – art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia; – art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zgłoszenie wykonanej inwestycji jest niekompletne, w sytuacji gdy kwestia poprawności dokonanego zgłoszenia, nie pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego, a należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej; – art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, prowadzącą do uznania, iż inwestor dopuścił się wykonania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia niezawierającego uzasadnienia prawnego - w ocenie strony skarżącej trudno bowiem za takie uznać samo przytoczenie przepisów prawa bez ich jakiejkolwiek analizy, w sytuacji gdy wskazany przepis wyraźnie wskazuje, iż uzasadnienie prawne to przytoczenie przepisów z ich wyjaśnieniem, – art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego - poprzez wstrzymanie robót budowlanych faktycznie zakończonych w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust.1 pkt 1 i 4, jednakże tylko wtedy gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. W przypadku zaś, gdy budowa obiektu została zakończona bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2013 r. wstrzymujące, na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych na ul. S. w S. oraz zobowiązujące Burmistrza S. do opracowania i przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 50 ust.1 pkt 1 wspomnianej ustawy. W myśl powyższej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku. Jeśli natomiast wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne umożliwiające użytkowanie danego obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, ale niedopuszczalne jest wstrzymanie takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tak: NSA w wyroku z 19 grudnia 2012r. II OSK 1524/11, Lex nr 1290920, NSA w wyroku z dnia 12 października 2007 r. II OSK 629/07, WSA w Olsztynie w wyroku z 12 kwietnia 2012r. II SA/Ol 165/12, Lex nr 1138659). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że roboty budowlane wstrzymane zaskarżonym postanowieniem zostały zakończone w 2012 roku (okoliczność nie kwestionowana przez strony). Za błędne należy zatem uznać stanowisko organów, że pomimo, iż kontrolowane roboty budowlane zostały zakończone, to konieczne było ich wstrzymanie celem zastosowanie postępowania legalizacyjnego z art. 51 ust.1 ustawy. Jak zaakcentowano bowiem już wyżej, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, ale roboty budowlane zostały już zakończone, co bez wątpienia miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to nie wydaje już rozstrzygnięcia o ich wstrzymaniu, ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust.1 ustawy. W sytuacji bowiem kiedy roboty nie były wykonywane, albowiem budowa obiektu została zakończona, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Takie stanowisko zgodnie prezentowane jest w orzecznictwie i sąd w składzie obecnym w pełni je podziela (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012r. II SA/Kr 682/10, wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 749/13, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2006r. VII SA/Wa 279/06 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisu art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2013r. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł.